編者按：3月25日上午，“中國宏觀經濟論壇”2018年一季度報告發(fā)布會在中國人民大學國學館116報告廳舉辦，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經濟學院副院長鄭新業(yè)作主報告演講《現(xiàn)代能源經濟體系、權衡抉擇與能源“不可能三角”》。以下為報告摘要的第三部分。

中國能源經濟走向新時代將主要面臨一個目標，兩大約束。未來30年，將是中國實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期。根據(jù)兩個階段目標，我國在此后30年還需要保證4%-5%的增長率，中高速增長的要求決定了能源體系始終要以效率為基本導向。然而，一方面，要緩解我國能源供給壓力，減少能源消耗和污染問題，必須以減少高耗能產業(yè)比重，推動產業(yè)結構轉型為抓手，推進我國能源需求達峰的進程。但這將對我國經濟增長動力帶來損害。另一方面，隨著中國經濟的發(fā)展，人們對于環(huán)境清潔的渴求將會不斷增長。我國向全國以及國際社會許下節(jié)能減排承諾，在未來將面臨嚴重的環(huán)境管制挑戰(zhàn)，非化石能源比重上升和能源的清潔利用，將會導致能源價格上升，加重企業(yè)和居民的用能負擔。環(huán)境和經濟性的協(xié)調將是能源體系面臨的核心問題之一。

推進能源革命，建立中國現(xiàn)代能源體系，能夠充分減少對市場的扭曲，還原能源的商品屬性，得到正確的價格信號，打擊市場勢力的活動，治理能源領域負外部性，最終釋放巨大的改革紅利，助力中國長期發(fā)展目標的實現(xiàn)。

具體而言，建設支持“兩個100年”目標的中國能源經濟，我們可以分兩步走。

第一步是建設現(xiàn)代能源體系，實現(xiàn)能源領域效率前沿。市場化建設和合理監(jiān)管是實現(xiàn)效率最大化的兩個抓手。首先，在競爭性領域，讓市場起決定性作用。因此，建設“能源市場之制”始終是效率最大化的基礎。除此以外，能源市場自身性質決定市場失靈多發(fā)且嚴重：能源輸配存在自然壟斷性質，能源消費產生外部性，國際能源供給呈現(xiàn)公共物品性質，等等。糾正市場勢力就需要合理運用“政府之手”實施有效監(jiān)管。中國能源體系的現(xiàn)狀和改革方向如下表10所示。

第二步，在實現(xiàn)了效率前沿之后，能源不可能三角可能仍然存在，額外的權衡與抉擇是必須的。換句話說，當能源體系實現(xiàn)效率最大化目標時，能源價格合理、能源供給充足、能源清潔環(huán)保這三大目標之間不再存在帕累托改進空間，這時將需要在經濟增長規(guī)模、企業(yè)和家庭的用能成本和治污減排之間權衡取舍，并將能源體系建設置于更廣泛的社會改革之中，選擇合適的配套政策手段以突破能源“不可能三角”。

表 中國能源體系的現(xiàn)狀與改革方向

(一) 建立現(xiàn)代能源體系

其一，繼續(xù)推進能源市場建設。能源市場建設的核心首先是放開市場準入限制，在可以競爭的領域，讓各個企業(yè)自由進入。其次，政府在競爭性領域放開各種價格管制，并提升對價格波動的容忍度，讓企業(yè)相互競爭決定價格水平。為了消除能源區(qū)域市場之間的壁壘，促進能源要素的自由流動，最大化能源市場的規(guī)模效應，能源市場建設應該突破行政區(qū)劃的界限，以全國統(tǒng)一市場為目標。具體而言，不同能源品的性質不同，市場化進展也不同，需要分別考慮合適的改革方向。

在電力領域：

一是建立獨立的調度和交易機構。我國未來的調度體系理應設立五個層級，首先是國家調度協(xié)調中心，其次是各電網區(qū)域內的調度機構，各省的電力調度結構，以及負責地市和縣域內配電網的地調/縣調。與獨立調度體系相配合，需要在下游建立獨立的電力交易體系，從而以市場交易作為調度約束，從而最大化電力市場的社會收益。目前我國已經建立了國家級的電力交易中心，北京電力交易中心與廣州電力交易中心，各省、市、區(qū)也建立了省級電力交易中心。未來，我國應探索構建全國性的電力交易中心協(xié)會，來協(xié)調各級電力交易中心，更好地服務跨區(qū)域、跨省電力交易。

二是有效分離的輸、配業(yè)務。要建立充分競爭的電力批發(fā)市場和零售市場，如果輸配電業(yè)務僅僅做到財務分離或功能分離是不夠的，應至少實現(xiàn)法律分離，并逐步實現(xiàn)產權分離，即隨著輸配環(huán)節(jié)成本的獨立核算，輸電和配電相應的定價機制的建立，以及配電網側運營權的放開，逐步分離輸電網與配電網業(yè)務與資產，形成獨立的輸電和配電公司。在實施輸配業(yè)務的分離的同時還應充分考慮分離后安全穩(wěn)定供電、輸配電網投資、改革成本、技術支持等一系列問題。

三是建立以集中交易為主的市場模式。在現(xiàn)貨交易市場構建中重點關注其對于系統(tǒng)安全、供需平衡與市場平穩(wěn)運行的保障，采取以集中交易為主導的市場競爭模式，以調度交易機構統(tǒng)一管理為基礎，對發(fā)電實行統(tǒng)一調度。電力現(xiàn)貨交易、平衡交易等在統(tǒng)一市場內完成，并要求市場主體在現(xiàn)貨市場上報價，以保證市場交易與電力系統(tǒng)實現(xiàn)運行的一致性。

四是建設競爭性輔助服務市場。如調頻、調峰、運行備用市場等，確保電網的安全穩(wěn)定運行。

五是開放的區(qū)域性售電市場。保證全體用戶“自由選擇電力”，賦予用戶選擇權，對于包括家庭用戶的小額用電在內的市場，都需要全面放開準入條件。通過零售競爭可提高電力行業(yè)的效率，競爭性的電力零售市場也可以打破電網公司對電力零售業(yè)務的壟斷。這一系列改革將使價格由市場交易確定，使調度計劃與市場需求相一致。

在石油領域：

一是放棄政府指導定價，允許市場化定價。以省為單位，嘗試放開政府指導價以及國際油價掛鉤標準，允許企業(yè)自行定價，將可以使成品油價格反映省級市場的供需環(huán)境、競爭狀況以及真實成本，釋放正確的價格信號。具體而言，要選擇競爭主體多元化、監(jiān)督環(huán)境較好的省份逐步試點實施，在一定范圍內不設置政府指導價格，讓市場競爭決定價格，。在試點進行過程中，通過監(jiān)測分析研究上限價格放開是否能夠明顯的降低市場實際價格。

二是全面放開原油進口權。原油進口權和進口原油使用資質放開以來，地方煉廠生產的成品油在市場中的占比有效增加，價格（特別是批發(fā)價格）明顯回落，能夠更好的反應真實成本，發(fā)揮價格的市場信號功能。因此，需要在考慮戰(zhàn)略儲備等因素的基礎上，進一步有效放開第三方原油進口，保證市場有效競爭。

三是讓地方煉油企業(yè)和國有煉油企業(yè)在同一平臺公平競爭。地方煉油企業(yè)的不斷發(fā)展能夠讓全國范圍內市場集中度下降，從而增強石油領域競爭性，釋放更多消費者剩余。地方煉油企業(yè)的不斷擴張也會刺激國有石油企業(yè)加強創(chuàng)新、提升效率。

在天然氣領域：

一是放開上游價格管制。我國上游天然氣市場需要在供應側增加競爭并在需求側理順價格傳導能力由于我國天然氣進口無配額限制和貿易權限制，公平準入的第三方輸氣服務及天然氣市場需求的快速增長會使得更多市場主體參與天然氣供給。取消現(xiàn)行的門站價格，減少政府相關部門制定和調整門站價格的工作量以及由此可能對市場帶來的扭曲。

二是推動中游天然氣管道設施的開放接入。天然氣管道運輸業(yè)務屬于自然壟斷業(yè)務，應當在政府嚴格監(jiān)管下通過成本監(jiān)審定價并向第三方開放輸氣服務。管道獨立性是確保向第三方開放的前提，上游供應商應剝離輸送管道資產，城市燃氣公司應剝離配氣資產。考慮到天然氣管道運輸過程中的對容量和實際運輸量的需求不同，適合建立兩部制價格分別回收管道固定成本和可變成本，逐步由目前的成本加成定價過渡到兩部制定價。

三是建立市場化定價機制。在售氣市場引入競爭，允許在同一個市場存在多家售氣公司，由用戶自由選擇。取消非居民對居民的交叉補貼取消非居民供氣與居民供氣價格雙軌制。實現(xiàn)居民用氣平均價格反映供氣成本，在居民內部實現(xiàn)交叉補貼。可采用居民階梯氣價，對于第一檔用氣氣量，覆蓋30%-50%較低用氣量居民（通常也是較低收入居民）的日常用氣量，并采用較低價格；對于第二檔、第三檔等用氣價格，應逐步提高，從而實現(xiàn)居民內部的交叉補貼。另外，考慮到天然氣作為價格波動頻繁的大宗能源商品，第一檔用氣的氣價可以通過價格公式綁定國際天然氣價格進行浮動定價，并受政府的監(jiān)督。在極端天氣或氣源嚴重短缺的情況下，政府可以強制介入天然氣市場，保障居民的基本用氣量。

其二，科學進行自然壟斷監(jiān)管。目前，我國對自然壟斷電網和燃氣公司實施“成本加成”定價，并實行監(jiān)管，以期達到壟斷效率提升的目的，獲取改革紅利。盡管收益率管制的方法相對簡單易操作，但單獨使用收益率管制的方法存在很大的潛在弊端。例如，容易導致A-J效應的產生，這已是學術界公認的國際經驗。為確保自然壟斷市場在政府監(jiān)管之下有效運轉，電網和城市燃氣管網市場的改革不能“一改了之”。應當從監(jiān)管體系的科學建設和監(jiān)管能力的有效提升兩方面強化政府的監(jiān)管能力，不斷提升科學監(jiān)管的水平。在下一個監(jiān)管周期可以嘗試標尺競爭等更為先進的激勵性管制方法。例如，對于各省級電網公司采用“對標”管理，以監(jiān)管試點為標桿制定“領跑者”輸配電價標準，以進一步強化電網企業(yè)成本約束，加強內部管理，提高效率，促使各省級電網都向最高效的省級電網看齊。

其三，強化反壟斷能力。政府需要加強機制設計和統(tǒng)籌安排：

一是加強市場勢力的識別、防范和抑制。加強對市場結構的分析，準確測算市場集中度，設定判斷市場勢力濫用的方法和參數(shù)。擴大市場規(guī)模是降低市場集中度直接而有效的方式。例如，推進區(qū)域電力市場的建立以囊括更多的企業(yè)，擴大市場基數(shù)，進而減少其所占據(jù)的市場份額。

二是反壟斷機構全面介入和監(jiān)管競爭性能源市場。借鑒國際經驗，可采取的監(jiān)管工具有二：一個是份額管理。依據(jù)國內基本情況，設置市場份額上限，對于超過份額上限的市場勢力要堅決拆分。另一個是行為管理。對電力市場中利用市場勢力操縱價格的行為，設計相應的約束和懲戒機制，并用法規(guī)條例的形式呈現(xiàn)，使得監(jiān)管具有法源支撐。

三是建立健全市場相關法規(guī)條例。加大普法宣傳力度，嚴格執(zhí)法、合理處罰本身就是一種最好的宣傳。要讓利益相關方加強組織法務學習，知道《反壟斷法》是我們國家的經濟憲法，覆蓋所有地區(qū)，覆蓋全部所有制類型的企業(yè)，覆蓋所有的經濟活動。

其四，產業(yè)政策堅持“誰請客誰買單”。為了全面推進能源價格的市場化改革，需要減少產業(yè)政策對能源市場的扭曲。可行的方式是做到“誰請客誰買單”，將對新能源行業(yè)的補貼從價格機制之中剝離出來，將價格形成的職能交給市場。如果需要補貼新能源企業(yè)，那么就通過設立專項基金等方式對企業(yè)直接進行補貼，不要通過保證新能源上網價格這種方式來實現(xiàn)。例如，對于水電行業(yè)的補貼應該由水利部設立專項基金來“買單”，對于核電行業(yè)補貼應當由中國核工業(yè)集團和國資委來“買單”。除此之外，政府產業(yè)政策應該促進能源供應的多元化，開放市場，增強能源品之間的競爭程度。政府不應借助產業(yè)政策的工具保護低效率的電力或者煤炭產能，這樣不利于化解產能過剩問題和長期經濟發(fā)展。對于一個能源行業(yè)，如果國家認為要保護，那請國家給它“穿高跟鞋”，或者給它“戴帽子”。比如要扶持核電，那科技或工業(yè)部門出錢，發(fā)改委要持可再生能源，也可以出錢給補貼。

其五，逐步取消交叉補貼，還原能源商品屬性。考慮到交叉補貼更多的是補貼給高收入人群，同時工商業(yè)用戶會將其承擔的交叉補貼通過成本轉嫁轉移給低收入人群，惡化低收入人群的福利水平。因此，應逐步取消交叉補貼，開放能源市場，還原能源商品屬性。與此同時，變革普惠式的交叉補貼，將其改為定向扶持，使交叉補貼與城鄉(xiāng)“低保”制度有機結合，利用現(xiàn)金補貼或能源“消費券”等方式，讓居民用能回歸商品屬性的同時，通過政府之手實現(xiàn)精準的兜底式扶貧工作。

(二) 能源“不可能三角”中的權衡抉擇

研究發(fā)現(xiàn)，即使完成了這一步改革，整個能源經濟體系達到了效率前沿，我們的目標仍然可能難以同時實現(xiàn)。換句話說，當能源勞動生產率實現(xiàn)最大化后，我們仍然可能面臨污染減排和能源價格不可兼得的問題；仍然存在相互制約甚至相互矛盾的三大目標將會轉變?yōu)槟茉搭I域硬約束的可能性。“兩個一百年”奮斗目標對增長質量和效益的強調，給能源市場效率設定了要求。在既定目標和約束下要實現(xiàn)全社會福利最大化，政府和公眾需要第二步——在經濟增長規(guī)模、企業(yè)和家庭的用能成本和治污減排之間權衡取舍。在能源經濟體系的效率前沿實現(xiàn)之后，公眾和政府為降低污染減少排放，可以：

（1）在能源需求側，放棄對高耗能產業(yè)在生產、運輸、消費和進出口等方面的支持，通過降低高耗能產業(yè)在經濟中的比重來降低能源需求。以犧牲部分GDP、就業(yè)和稅收為代價，換取污染排放減少的好處。

我國正處于淘汰高耗能產業(yè)的有利時機（Adams&Shachmurove,2008）。一方面，中國資本邊際報酬率呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢。這將使得全社會投資開始收緊，高耗能行業(yè)這類依靠投資生存的行業(yè)發(fā)展速度必將放慢。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的不斷推進，基礎設施建設、房屋建造與汽車制造等行業(yè)開始逐漸飽和，中國對高耗能產品需求的空間下移，高耗能產品產能將逐漸減少。低附加值的高投資、高耗能和高污染行業(yè)增速將會自然回落，高耗能行業(yè)比重將開始逐漸降低，而“高精尖”的制造業(yè)與服務業(yè)比重則會開始上升。加強環(huán)境治理約束，可以推進能源結構轉型（林伯強和李江龍,2015），增大高耗能產業(yè)成本，從而實現(xiàn)產業(yè)結構的轉變。

然而，高耗能產業(yè)在我國經濟增長中發(fā)揮了重要作用，2000年至2014年我國六大高耗能產業(yè)增加值年均復合增長率達到15.3%，遠高于同期我國工業(yè)增加值增長速度（10.7%）和GDP增長速度（11.5%），是我國經濟增長的重要推動力之一。削減高耗能產業(yè)比重，在降低能耗、減少污染的同時，也意味著經濟增速放緩。政府和民眾需要在經濟增長和能源供應充足中作出選擇。

（2）在能源供給側，繼續(xù)提升非化石能源或者相對清潔的天然氣的比重。提升光伏、風電、水電和核電的比重需要額外的系統(tǒng)成本，提升天然氣比重不僅會提升用能成本，還需要應對能源數(shù)量沖擊。改善能源供給結構是以犧牲企業(yè)競爭力和家庭用能成本為代價，換取污染排放減少的好處。

推進綠色電力證書（簡稱綠證）交易制度，落實可再生能源發(fā)電配額制是減少環(huán)境污染和溫室氣體排放的有效手段，已經在全球多個國家累積了豐富的實踐經驗。在配額制下，各地區(qū)可以通過購買綠證和自建裝機兩種方式提高非水可再生能源電力消納，完成配額制目標。經過較為保守的計算，在可再生能源配額目標下，可以減少約3.674億噸二氧化碳排放。

然而，提升可再生能源比例帶來的成本的增加無法避免。首先，購買綠證仍然需要承擔綠色電力的高成本。2018年2月22日至3月17日的綠證交易價格數(shù)據(jù)顯示，綠色電力的單位購買成本平均為0.192元/千瓦時。用電成本將仍然高于消費火電的成本。其次，隨著可再生能源配額制的實行，綠證的需求上升將吸引高價的光伏綠證進入市場，抬高部分企業(yè)和居民的用能成本。再次，綠證的不可交易性導致高成本地區(qū)和用戶只能以更高的成本完成可再生能源配額目標。

（3）在能源供給側，繼續(xù)提升化石能源的質量，降低化石能源的污染。繼續(xù)提升成品油標準，督察脫硫脫硝實施等。這一做法是以上升的能源成本，換取污染排放減少的好處。

煤炭占我國能源供給結構中的主體地位，在可預見的將來是不會改變的。因此，煤炭的清潔化利用是環(huán)境污染治理的“重頭戲”。2014年7月我國燃煤脫硫機組4467臺，總裝機容量約7.5億千瓦，約占總裝機容量的91.6%；煙氣脫硝機組1135臺，總裝機為4.3億千瓦時，約占總裝機容量的50%。可以看到，目前我國脫硝設備的安裝率仍然較低，為了減少燃煤機組對環(huán)境造成的污染，仍需加強對燃煤機組的改造升級，倒逼小機組退出市場。然而，由于通過燃煤機組發(fā)電或制造化工原料等行業(yè)都處在產業(yè)鏈的上端，因此隨著上游產業(yè)成本提高，將原先對社會造成的負外部性內部化，環(huán)境治理的成本也會在價格中顯現(xiàn)，最終傳導到居民端。相似的情況在成品油市場中也有體現(xiàn)。2017年我國成品油全面由國四標準升級到國五標準，而北京則從京五標準升級到京六標準。油品技術標準提高可緩解汽車尾氣污染、減少霧霾天氣。但北京居民需要承擔更高的成品油價格，以享受更清潔的成品油。

公眾和政府實施上述權衡抉擇，將會確定我們在能源“不可能三角”中的位置。然而，權衡抉擇背后其實是巨大的利益調整，難度極大。因此，需要重大的配套措施。為了減緩能源成本上升的壓力、減輕政府的負擔并保障能源供應安全，我們考慮以下配套措施：

第一，推進能源領域配套財政改革。一是提升環(huán)境稅征收標準，并由中央統(tǒng)籌使環(huán)境稅額符合最優(yōu)稅收安排的原則，這將可以盡可能減少環(huán)境稅導致的市場扭曲。二是將成品油消費稅徹底改為增值稅，并實施增值稅率差異化改革。將部分含碳商品的增值稅率調節(jié)至30%，同時將非含碳商品的增值稅下調至9%，可以在基本保障稅收規(guī)模穩(wěn)定的同時減少污染型商品的生產和消費，同時為環(huán)境友好型的企業(yè)和居民減輕稅收負擔，實現(xiàn)經濟性和環(huán)境保護的統(tǒng)一。此外，為了實現(xiàn)含碳商品內部依照排放強度差異化征稅的目的，需要開設補充性碳稅。對于即將全國推行的碳市場，設計動態(tài)碳配額機制和碳配額拍賣機制，使減排壓力合理分配到邊際成本較低的企業(yè)。

第二，推動構建國際能源新秩序。基于我國能源稟賦和能源生產能力的現(xiàn)實，在可預見的將來我國能源進口依存度不斷上升的趨勢仍將持續(xù)。因此，構建國際能源新秩序的目的，就是保障我國海外穩(wěn)定的能源供給，并能在穩(wěn)定的價格區(qū)間進行消費，減緩國際能源價格波動。首先，是認清中國在國際能源市場中作為主要買家之一的定位，與其他主要能源進口國建立廣泛的合作關系，包括與日本、韓國等能源進口大國建立合作關系；與印度等新興能源需求大國建立合作關系；與IEA等能源國際組織建立合作關系。此外，與海灣阿拉伯國家、俄羅斯、澳大利亞等主要能源出口國建立進出口合作關系，合理分配能源貿易帶來的消費者剩余和生產者剩余。最后，需要制定更科學的海外投資策略，全面評估海外項目面臨的政治、外匯、自然等風險因素，以及環(huán)境保護標準、勞工保護標準、產業(yè)政策變動等政策因素，提升海外投資的科學性，保障海外能源權益。