清華大學氣候變化與可持續發展研究院學術委員會主任

摘要

全球氣候治理進入全面落實《巴黎協定》的實施階段，仍面臨嚴峻挑戰。各國自下而上自主貢獻減排目標距實現2℃溫升控制目標下的減排路徑存在較大缺口，需要各方進一步增強行動力度，強化自主貢獻目標和發達國家對發展中國家的資助，推進《巴黎協定》全面、平衡和有效地實施，防控氣候風險，促進各國應對氣候變化與可持續發展的雙贏，促進各國合作共贏、共同發展。我國以習近平全球生態文明思想和人類命運共同體理念為指導，推動全球氣候治理制度的建設和國際合作進程，國內推進能源革命和經濟低碳轉型，強化政策和行動，落實國家自主減排承諾，制定以新時代社會主義現代化強國建設目標和方略為指導的、與全球控制溫升2℃目標相契合的到本世紀中葉的長期低碳排放發展戰略，為保護地球生態安全作出與我國不斷上升的綜合國力和國際影響力相一致的新的貢獻，引領全球應對氣候變化合作進程。

關鍵詞：

氣候變化；巴黎協定；能源革命；低碳轉型；國家自主貢獻

卡托維茲大會后全球氣候治理新形勢

2018年底卡托維茲氣候大會通過《巴黎協定》實施細則，當前全面落實并實施《巴黎協定》仍面臨嚴峻挑戰和艱巨任務，需要各方強化目標和行動，積極應對新的形勢，加強并推進全球氣候治理和合作進程。

首先，各國在《巴黎協定》下自主貢獻減排目標距實現2℃溫升控制目標下的減排路徑尚有巨大差距。

《巴黎協定》確立了全球控制溫升不超過2℃并努力控制在1.5℃以內的長期目標，并以各國自下而上自主確立減排目標和行動計劃為基礎，是以全球定期集體盤點為激勵的全球氣候治理新機制。當前各國自主貢獻目標與控制溫升2℃目標下減排路徑相比較，到2030年尚有110~135億噸CO2e的年減排缺口。按此測算，到本世紀末溫升中值數約達2.7℃，低于2℃的概率不足5%，高于3℃的概率大于25%，且有10%的概率高于3.5℃。迫切需要各國落實并提升減排目標，強化行動。今年9月底將召開聯合國氣候峰會，也旨在促進各國增強政治意愿，不斷強化和更新各自的自主貢獻目標和行動計劃，努力實現全球控制溫升目標。

第二，推動《巴黎協定》全面均衡和有效的實施，尚需作出巨大努力。

推動《巴黎協定》全面有效的實施，必須遵照《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》中"共同但有區別的責任"和"各自能力"的原則，并尊重各國國情，平衡推進減緩、適應、資金、技術、能力建設和透明度各要素的進展。要著力克服實現緊迫減排目標的資金、技術、機制等方面的制約和障礙，發達國家加強對發展中國家資金、技術、能力建設支持，落實到2020年每年提供1000億美元資金支助的承諾。國際社會普遍期待今年底的COP25成為富有雄心、推動落實的大會，完成和完善《巴黎協定》實施細則，并期待2020年各國按《巴黎協定》要求通報NDC目標和進展，以及在2023年開展全球集體盤點過程中加強行動力度，加快推進全球合作行動的進程。

第三，全球應對氣候風險意識日益提升，更加注重氣候變化風險管理和適應行動。

越來越多的研究和事實表明，氣候變化負面影響比原來預計的更加迅速、更加廣泛和更加劇烈，防控氣候風險和適應氣候變化越來越受到重視。如按當前不加強行動的高排放情景測算，本世紀末則有上升5℃的風險，在很多領域存在超過風險臨界點和閾值的可能，有導致不可逆轉的災難性后果的風險。例如，當前全球發生概率不足5%的熱浪，將幾乎每年發生；河水泛濫概率增加10倍，農業干旱概率增加10倍；中國糧食將減產20%，冰川退縮70%。總之如果未來溫升幅度過大，速度過快，將對經濟社會和生態環境帶來極高的系統性風險。對水資源安全、糧食安全、城市和基礎設施安全以及公共健康等人類復雜系統帶來破壞性風險。需要積極采取應對行動，增強和改善經濟社會和生態系統的氣候韌性，防范氣候風險。

第四，全球更加注重應對氣候變化與保護生態環境和可持續發展的協同治理。

世界范圍內越來越深刻認識到應對氣候變化的政策行動及效果與聯合國可持續發展目標（SDGs）具有廣泛一致性。減緩和適應氣候變化行動將助推當地的生態環境保護和可持續發展，有廣泛的協同效應。全球應對氣候變化引發能源和經濟的低碳化變革，促使經濟社會發展方式走上綠色低碳循環和可持續發展路徑，這也是改善區域生態環境，促進經濟社會發展與資源環境承載能力相協調的根本途徑。因此，各國都越來越意識到應對氣候變化下的能源變革和低碳經濟轉型，也是本國實現自身可持續發展的重要機遇。要努力實現能源、經濟、環境和應對氣候變化的協同治理，打造多方共贏的局面。同時也越來越重視減緩與適應氣候變化的協同對策。

應對氣候變化"基于自然的解決方案"將成為今年9月份聯合國氣候峰會的一個主題。基于自然的解決方案旨在對天然和改良的生態系統進行保護、可持續管理和修復，改善生態環境質量，增加碳匯，對適應和減緩氣候變化都有積極意義，并有益于促進聯合國《生物多樣性公約》的實施。"基于自然的解決方案"將促進應對氣候變化與生態環境保護的協同治理，這也是習近平"人與自然和諧共生"生態文明思想的具體體現。

第五，IPCC《全球1.5℃溫升特別報告》更加凸顯應對氣候變化緊迫性，強化并推進了全球實現"碳中和"的目標導向。

根據《巴黎協定》要求，IPCC于2018年10月發布全球1.5℃溫升特別報告，這是一個科學評估報告，但也是UNFCCC框架下談判和取得政治共識的科學基礎和決策依據。該報告顯示，控制增溫1.5℃與2℃相比，能避免大量因氣候變化帶來的損失與風險。但減排進程更加緊迫，2030年要比當前減排45%，2050年實現全球凈零排放或"碳中和"，即實現溫室氣體源的人為排放與匯的清除之間的平衡。但按當前趨勢，2030-2052年間溫升將達1.5℃，因此需要加快全球減排進程。另一方面，與實現2℃溫升控制目標相比，實現1.5℃溫升控制目標的成本要增加3~4倍，也要付出更大成本和代價。

1.5℃報告強化并推進了全球本世紀中葉實現"碳中和"的目標導向以及長期低碳排放戰略和路徑的選擇。并將會影響各國2020年前制定并提交2050年低碳排放戰略的目標和路徑的選擇。當前歐盟、英國等發達國家經濟體提出2050年實現"碳中和"的戰略。美國民主黨拜登競選下屆總統綱領中提出2040年美國實現"碳中和"的目標。聯合國秘書長古特雷斯也在結合9月份氣候峰會力推這一目標。美國加州等部分州市也提出各自實現"碳中和"的時間表。實現"碳中和"目標越緊迫，對發展中國家實現可持續發展的排放空間制約和能源與低碳轉型的壓力越大。全球實現1.5℃溫室控制目標，發達國家應于2030年后盡快實現"碳中和"，2050年實現深度脫碳，以為發展中國家實現能源和經濟低碳化轉型以及可持續發展留有必要排放空間。

第六，世界面臨百年未有之大變局，與全球應對氣候變化相互影響，增大不確定性。

當前世界大變局下國際形勢錯綜復雜，其發展趨勢受多種因素交叉影響，既有以特朗普政府為代表的逆全球化、民粹主義、單邊主義和保護主義的趨勢，也有以信息化和人工智能為代表的新技術革命潮流的影響，也有地緣政治變動和世界非傳統安全的威脅。而全球氣候變化的災難性風險，以及國際合作應對行動下的大國博弈，越來越成為影響和激化世界大變局的重要因素，增大了未來國際形勢發展和全球氣候治理走向的不確定性。

氣候變化是人類面臨的非傳統安全威脅，危及地球生態安全和人類社會生存與發展。氣候變化使極端氣候事件和自然災害不斷增多增強，對生態脆弱的廣大發展中國家帶來水資源減少和糧食生產下降等負面影響，并將進一步激化國內矛盾，引發貧困增加、生態移民和社會動亂，也將激化地區間各國利益沖突和地緣政治的動蕩。全球應對氣候變化下能源和經濟的低碳化變革，將引發全球發展觀念、發展模式、發展路徑和社會文明形態的根本性變革，這也將重塑世界范圍政治、經濟、貿易、科技競爭格局。碳排放空間越來越成為全球性緊缺資源和生產要素，將引發全球碳價機制（如碳稅、碳市場）和經濟貿易規則（如碳關稅、產品碳標準）等變革，影響各國間的相對競爭力。全球氣候治理中責任義務分擔公平性準則的選擇和各方利益訴求的差異，也將引發世界范圍國家利益集團的分化和重組，影響國家間博弈和競爭格局，影響全球及地緣政治的穩定和平衡。這些都將成為加劇世界大變局的"助燃劑"。

在世界大變局發展趨勢下，使各國和國際社會面臨的問題更多更復雜，也將對全球合作應對氣候變化進程帶來復雜的影響。特朗普政府以美國利益優先退出《巴黎協定》，拒不履行美國在《聯合國氣候變化框架公約》下的義務，撤銷其在《巴黎協定》下的自主貢獻承諾，對國際社會落實《巴黎協定》的信心和強化行動的意愿都將帶來負面影響，也會影響其他發達國家為氣候融資的決心和力度。各國在應對世界大變局下經濟、貿易、民生、安全等多方面復雜形勢的和緊迫影響的情況下，會因急迫解決國內產生的其他問題而降低應對氣候變化政策和行動的優先權重，從而弱化應對行動的力度和進程。氣候變化領域發展中國家和發達國家"兩大陣營"的劃分和利益訴求的差異非常明顯，美國和歐盟分別是發達國家"兩股勢力"的代表，而中國則是發展中國家集團的主心骨。中國、美國、歐盟相互之間的博弈與合作對全球氣候治理進程有關鍵性影響。世界大變局中美國國際戰略的改變以及大國間政治經濟競爭格局和國際環境的變動，可能會擴大全球治理的赤字，消弱實施《巴黎協定》的領導力，使未來全球溫升超過2℃將成為大概率事件，地球生態和人類社會將面臨災難性風險。

全球氣候變化和合作應對進程對我國經濟社會發展也將產生廣泛和深遠影響。全球實現本世紀下半葉乃至本世紀中葉凈零碳排放緊迫的減排目標將倒逼和加速我國能源革命和經濟轉型，碳排放空間對經濟發展嚴重制約的風險與推進和加快經濟向高質量發展轉型的機遇并存。在全球能源和經濟大變革趨勢下，我國既面臨比發達國家更大挑戰和艱巨任務，也迎來提升技術經濟貿易國際競爭力的重要機遇。我們要保持戰略定力，化危為機，順勢而為，打造世界范圍的競爭優勢。

國內能源和經濟低碳轉型的進展與對策

我國在《巴黎協定》的達成、簽署和生效過程中都發揮了積極的建設性的推動作用，引領全球氣候治理的國際合作進程。國內實施應對氣候變化戰略，確立節能減碳各項目標和行動措施，減緩CO2排放已取得舉世矚目的成效。在當前世界范圍內落實《巴黎協定》，強化自主貢獻目標和行動，國內實施新的發展理念，開啟社會主義現代化建設新征程的新形勢下，我國要統籌國內國際兩個大局，統籌部署，協同行動。以習近平生態文明思想為指導，實現綠色低碳循環的可持續發展路徑，在全球能源經濟低碳轉型大變革中發揮積極引領作用。

首先，保持戰略定力，鞏固和發展經濟新常態以來能源消費和CO2排放增速大為放緩的趨勢，以強化能源和經濟的低碳轉型促進經濟的高質量發展。

我國經濟新常態下，堅持新的發展理念，走綠色低碳循環的可持續發展路徑，國民經濟由速度和規模型的粗放增長轉向質量和效益型的高質量發展，在GDP增速放緩的同時，能源消費彈性也顯著下降。再加上新能源和可再生能源的持續快速發展，能源結構低碳化加速，使能源消費和CO2排放快速增長的趨勢得到有效遏制。

從2005-2013年，我國GDP年均增速10.2%，能源消費彈性0.59，能源消費年均增長6.0%。2013-2018年，GDP年均增速下降為6.9%，能源消費彈性下降為0.32，能源消費年增長率大幅下降為2.2%，在能源總需求增速減緩的同時，新能源和可再生能源仍以年均10%左右快速增長，使單位能耗的CO2排放量下降率由2005-2013年的年均0.57%提升到年均1.41%，從而使CO2排放年均增長率也由2005-2013年的5.4%下降到0.8%。到2018年底，單位GDP的CO2排放量已比2005年下降48%，已提前完成我國對外承諾下降40%~45%的自主減排目標。

當前值得注意的是，近兩年為應對經濟增速下行的壓力，有些地方高耗能產業的產能和基礎設施建設呈擴張趨勢，特別是現代煤化工項目又有較多布局和建設，使能源消費和CO2排放增長又出現反彈。2017年和2018年能源消費增長分別達3.0%和3.3%，CO2排放分別增長1.8%和2.2%。在當前形勢下，必須保持戰略定力，堅持節能減碳不放松，堅持推動能源革命和經濟綠色低碳轉型，實現經濟高質量發展。今后幾年能源消費和CO2排放雖然有可能繼續呈現緩慢增長趨勢，但也不可能再出現2013年前快速增長的局面。

當前結合打好污染防治攻堅戰，在東部沿海地區嚴格控制和減少煤炭、石油等化石能源消費，加快能源體系的轉型，在從源頭上減少PM2.5等常規污染物排放的同時，發揮減排CO2的協同效應。要把控制能源消費和CO2排放增速反彈作為著力點，嚴格控制煤化工、煤電站等高耗能產業的擴張，促進產業轉型升級，加快經濟增長方式轉變，以能源經濟低碳轉型支持經濟社會高質量發展，打造經濟高質量發展、環境質量改善和CO2減排多方共贏局面。

第二，努力實現《巴黎協定》下國家自主貢獻承諾，并爭取提前和超額完成。

我國在《巴黎協定》下提出到2030年單位GDP的CO2排放比2005年下降60%~65%，非化石能源在一次能源總消費中的比重達20%，2030年左右CO2排放量達到峰值并努力早日達峰等自主承諾目標，是一個積極有力度的目標，需要通過努力才能實現，這也將倒逼我國能源和經濟的低碳轉型。我國當前堅持新的發展理念，調整經濟結構，促進產業轉型升級，實現國民經濟高質量發展，也有利于節能減碳目標的實現。在今后相當長時期內，單位GDP能耗量年下降率將持續保持3.0%~3.5%的水平，與此同時新能源和可再生能源仍將持續快速發展，成本持續下降，其經濟性在很多情況下已可與常規發電相競爭，即將全面實現平價上網。當前我國水電、風電、太陽能發電規模都是世界第一，年新增投資和新增容量及產業化規模也都世界領先。到2030年，水電、風電、太陽能發電裝機規模都將達約5億千瓦，非化石能源在一次能源消費中比重有望達25%左右，超過20%的自主貢獻目標。單位能耗的CO2排放量年下降率將持續提升，到2030年左右，可由當前的1.5%提高到2%左右。在節能和能源替代雙重效果作用下，到2030年左右CO2強度的年下降率可達約5%，在支撐屆時4%~5%GDP潛在增長率實現的同時，可提前實現CO2排放達峰。到2030年，CO2強度比2005年下降幅度將達65%以上，超過60%~65%的自主貢獻目標。

第三，"十四五"期間進一步強化節能減碳目標和政策，加快能源和經濟低碳轉型。

"十四五"期間是我國實現自主貢獻目標的關鍵時期，要以2030年自主貢獻目標為導向，制定2025年的階段性目標和行動方案。"十四五"規劃中，在繼續強化政府規制性目標和措施外，要加強碳排放交易市場的作用。把全國統一碳交易市場的覆蓋范圍，從電力系統盡快擴展到鋼鐵、水泥、石化等高耗能產業部門，使能源生產供應部門與需求消費部門形成聯動，以市場機制促進節能和CO2減排。在碳市場建設過程中發展形成的碳排放監測、上報和核查體系將提升企業碳排放的透明度和公信力，也是我國實施應對氣候變化戰略重要的基礎制度建設。

我國"十三五"期間提出能源消費總量控制目標，到2020年全國能源消費總量控制在50億噸標準煤以內。"十四五"可考慮用CO2排放總量控制制度逐漸整合或取代能源消費總量控制目標。控制CO2排放總量指標將不限制非化石能源供應和消費量的增長，在化石能源中也鼓勵以天然氣替代煤炭，這種指標轉變既有利于促進節能，也有利于促進能源結構的轉變，同時對各省市經濟社會發展不形成能源消費量控制的剛性制約，而是促進其能源結構和經濟結構的轉型。當前應結合全國統一碳市場建設，以對企業碳排放額度管理取代企業"用能權"管理制度，以突出綠色低碳循環發展的導向，更有利于發揮市場機制的作用。

為落實我國2030年左右CO2排放達峰并努力早日達峰的目標，"十四五"期間，要鼓勵支持沿海比較發達的省市制定CO2排放率先達峰的目標和行動計劃，同時也要制定全國工業部門特別是高耗能重化工業部門率先達峰的目標和措施，為全國實現2030年左右CO2排放達峰奠定基礎，并努力爭取全國在2030年前早日達峰后盡快開始持續下降趨勢。這也意味著從源頭上控制住了常規污染物的排放源，并適應《巴黎協定》對各國不斷強化和提高自主減排承諾的要求。

第四，以新時代社會主義現代化建設目標和方略為指導，制定并實施與全球控制溫升2℃目標相契合的長期低碳排放發展戰略。

黨的"十九大"提出到2050年建成社會主義現代化強國的目標，并把氣候變化列為非傳統安全威脅，提出要積極推動全球環境治理體系的變革和建設，為全球生態安全不斷作出新的貢獻。中國長期低碳排放發展戰略要與2050年現代化建設"兩個階段"的目標相契合，以《巴黎協定》下2℃目標減排路徑為導向，推動能源體系低碳化變革，建立綠色低碳循環可持續經濟發展模式，實現與2℃溫升控制目標相適應的低碳經濟發展路徑。

我國在《巴黎協定》下提出2030年自主減排承諾目標，與我國到2035年現代化建設第一階段實現生態環境根本好轉目標在時間上相吻合，目標和路徑相協同，政策措施上有很大一致性。要以CO2排放早日達峰為著力點，加大節能和能源替代力度，發揮改善環境質量和減排CO2協同效應，實現生態環境質量改善目標和減排CO2目標的"雙達標"。

我國2050年長期能源戰略既要支撐建成社會主義現代化強國和美麗中國目標的實現，構建清潔低碳、安全高效的能源供應體系和消費體系，滿足經濟社會持續發展對能源的需求。同時又要適應和引領全球控制溫升2℃目標下緊迫的減排進程。我國長期能源戰略要以在本世紀中葉實現近零排放的深度脫碳為目標導向，要制定基本形成以新能源和可再生能源為主體的近零碳排放或凈零碳排放能源體系的技術路線圖和實施途徑。為地球生態安全和人類共同利益作出與我國不斷上升的綜合國力和國際影響力相一致的貢獻，體現大國責任擔當。當前要進行前瞻性部署，避免當前高碳基礎設施的技術鎖定效應在未來能源體系快速轉型中出現巨大擱淺成本損失。

到2050年，在實現與控制溫升2℃目標相適應的深度脫碳情景下，大多數領域的邊際減排成本將呈非線性快速上升趨勢，必須有革命性先進技術的突破。不僅要加強CO2深度減排技術的研發和推廣，例如大比例可再生電力上網情況下大規模儲能技術和智能電網技術，實現CO2負排放的BECCS技術，作為潔凈零碳二次能源氫能的制備、儲存和利用技術，化工、鋼鐵、水泥等原材料產品的零碳生產技術等。同時也要加強對甲烷等非CO2溫室氣體深度減排技術的研發和示范，實現全部溫室氣體的深度減排。我國要對這些顛覆性技術加強超前研發和示范，盡快實現技術突破并快速產業化，使之技術成熟、經濟成本可接受，在應對全球氣候變化經濟社會低碳變革的大趨勢下，打造長期技術競爭優勢，在全球氣候治理和合作進程中發揮引領作用。

第五，以習近平生態文明思想和人類命運共同體理念為指導，深度參與并積極引領全球氣候治理進程。

"十九大"報告中指出：中國"引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者"。習近平生態文明思想對全球實現能源和經濟低碳轉型、應對氣候變化、建設全球生態文明具有普遍指導意義。先進能源技術和產業的國際合作，既促進各國間合作共贏、共同發展，又能攜手應對全球生態危機，有更多的共同利益交匯點和合作空間，有可能成為構建人類命運共同體的先行領域和成功范例。

習近平生態文明思想和構建人類命運共同體理念，對推進全球氣候治理和合作應對行動將發揮重要指導作用，也將引領全球發展觀、價值觀和發展方式與路徑的轉變。中國在生態文明思想指引下，推進能源與經濟的低碳轉型，實現氣候適宜型綠色低碳循環的可持續發展路徑的成功經驗和實踐，也將為全球生態文明建設和應對氣候變化提供中國智慧和方案，引領世界范圍內能源和經濟低碳化變革的趨勢和潮流，促進相互尊重、公平正義、合作共贏的全球氣候治理體系的建設和發展，為全球生態安全和人類共同利益不斷作出新的貢獻。