應對疫情挑戰、激發市場主體活力將是今年社會經濟發展的主要目標，降低用能成本則是實現目標的途徑之一。為更好執行中央"六保"精神中的"保能源安全"，降低用能成本政策在落地時應注重三個方面：精準、全面與合理。

2020年是有序推進"降低用能成本"的第三年，與2018年和2019年的政策相比，今年的政策既有相同之處，也有不同的地方。

相同之處在于整體原則。供給側結構性改革明確提出"降成本"的要求，過去幾年的降低用能成本政策落實了這一要求，以實現經濟轉型，扶持實體經濟。不久前，國家發展改革委明確"電價95折"政策執行至今年年底，也是供給側結構性改革政策的延續。

不同的地方是操作方式。前幾年，政策的執行偏重行政手段，今年，更多的市場化手段被納入。如1月初，國家發展改革委出臺意見，將現行燃煤發電標桿上網電價改為"基準價+上下浮動"，向更加市場化的價格機制又邁出了一大步。這意味著，企業將要更多地參與市場化的電力交易。

7月21日，習近平總書記在企業家座談會上指出，要千方百計把市場主體保護好，激發市場主體活力，弘揚企業家精神，推動企業發揮更大作用實現更大發展，為經濟發展積蓄基本力量。

可以明確的是，應對疫情挑戰、激發市場主體活力將是今年社會經濟發展的主要目標，降低用能成本則是實現此目標的重要途徑之一。為更好執行中央"六保"精神中的"保能源安全"，降成本政策在落地時應注重三個方面：精準、全面與合理。

落地需要精準

在2020年降低用能成本政策中，降價幅度和降本對象都發生了變化。

以電價為例。2018年和2019年，一般工商業電價的降幅目標是10%。而在2020年的政策中，降價目標則調整為"降低非高耗能工商業電價5%"，出現變化的原因或在于兩點：內部潛力和外部環境。

前兩年，降低電價帶有更多的政策性因素，即通過減少政策性收費、通過實現"放管服"等改革措施實現降本增效。但經過兩年的降本之后，當下政策性成本已經基本沒有多少下降的空間了。所以，今年實際上要通過精準分析各行業各環節的具體情況，從內部尋找降本空間。

從外部環境看，新冠疫情的發生，給包括電力在內的諸多行業都帶來了較大影響。據國家能源局發布的最新統計數據，上半年，我國全社會用電量3.35萬億千瓦時，同比下降1.3%。因此，設定5%的目標應是考慮了發電和電網企業的實際經營困難。

事實上，降本幅度逐年減少也是符合改革規律的。如果降本幅度一直很大，說明政策存在不合理之處，需要做出一定的調整。

從降本對象看，一般工商業企業是過去兩年政策惠及的主要對象，2020年，非高耗能的大工業企業用戶首次被納入政策范圍。

前幾年，我國主要通過電力市場化改革降低工業用電成本。如用能較多的工業用戶參與大用戶直供電。通過這些措施，很多大工業用戶在前幾年已經實現了用電成本的下降。今年，因疫情影響，大工業用戶也面臨更多困難，其現金流也受到影響。因此，當下將其納入降本的范圍，通過精準分析尋找降低用能成本的空間，符合黨中央對落實"六保"任務的要求。

同時，在非高耗能的大工業企業中，以先進制造業為代表的高端產業占比較大。近年來，國家一直推動制造業優化升級，推動實體經濟發展。將此類企業納入政策，也體現了當前國家對先進制造業的支持態度。

降低用能成本是"六保"中"保糧食能源安全"的實現途徑，也是幫助企業渡過難關的重要舉措，但并非全部舉措。"六保"效果如何，工業、商業企業的經營狀況將走向何方，還要看各種政策的"組合拳"效果如何。

企業所處的行業不同、地區不同，其當下的困難程度也不盡相同。即便都受到疫情影響，有些企業由于生產防疫物資，進而滿足了市場需求，打開了市場，用能成本的多少或不會對其現金流造成較大影響；但一些以其他產品為主的企業，或因市場不佳受到影響。對于這類企業，降低用能成本能減輕負擔，在困難的情況下不至于使其無法生存。

因此，2020年的政策需要更精準，這需要通過分析不同行業的運行情況和成本構成，讓降低用能成本成為"六保"組合拳中的一部分，支撐企業渡過難關。

不能僅靠一個環節

靠某一個或某幾個環節實現降價，是此前降本政策落地的主要特點。按照現行電價制度，我國終端銷售電價是由上網電價、環保電價、輸配電價、線損、政府性基金及附加費用等構成的。上述電價主要涉及三個環節：一是政府管理環節，二是發電環節，三是電網環節。

在上一輪電價調整中，特別是2018年和2019年，政府和電網兩個環節是降低成本的主力。

其中，政府管理環節的電價占終端電價的21%，2018年和2019年，通過減稅、降基金，上述費用合計減少678億元，貢獻了17.2%的降本空間；電網環節的電價成本占總成本的30%，在過去兩年中，輸配電價從0.239元/千瓦時降至0.185元/千瓦時，為企業減少成本2643億元，承擔了2/3的降價任務。

當前，我國用電成本仍有下降空間，但政策不僅需要能落地，而且需要能持續。要實現這個目標，降成本就不應當僅靠某個或某幾個環節，而是發電、輸電、售電和用電等全部環節共同發力。

對于發電環節，可以通過推進市場化，以尋找降本空間。

當前，我國煤炭市場化程度有限，電煤價格基本以中長期協議價格為準，而無法靠市場自身變化驅動，特別是在一些煤炭資源型省份，出于生態保護、推進當地經濟發展的因素，本地煤炭價格很少依據市場規律變動。

2018年之后、特別是2019年以來，全球煤價呈現下降趨勢，但國內煤價的降幅并未和全球煤炭價格的變化相匹配，也就是說，如果與國際趨勢進一步接軌，實現在更大的范圍按照更加市場化的手段配置資源，電煤價格還有下降空間。

今年2月，疫情導致煤價持續下行，由此引發部分地方的關注，一些地區提出了"保住電煤價格"。從推動當地經濟發展的角度看，這種提法有一定合理性，但從深層次看，其或對降低電價產生反向推動作用。在任何行業，價格一定會由上游傳導至下游，如果要最終降低電價，就應當實行更加市場化的電煤價格政策。

對于用戶環節，可以通過培養用戶的良好習慣，來實現降本增效。

近年來，能源安全問題、環境形勢嚴峻、應對氣候變化壓力加劇等因素都決定了高耗低效的供能模式難以為繼。但在一些地區，仍然存在類似"為用電而用電"的情況，比如奢侈豪華的景觀照明，或者生產生活關聯不大的用電，這其實是對電力資源的浪費。而浪費電力的結果，必然是用能成本很難降低。因為用電量越大，用能成本就會越多。

近年，我國一直在推動節能減排，但并非人人都重視、各個企業都落實到位。這既是能源消費中存在的問題，也是未來可以提升的空間。降低用能成本是一個系統性工程，用戶盡管是用能方，但也應身體力行、減少不必要的能耗。同時，可以通過進一步建立市場機制，使能源交易主要依靠市場機制，讓企業在用能中形成價格競爭，進而實現優化用能模式，提升用能效率。

"合理"比"高低"更重要

無論是在發電側尋找降本空間，還是在用電側挖掘降價潛力，有一條降低能源成本的原則是共同的，即推進市場化。

近幾年，能源市場化建設取得了一定的成績，但真正參與市場化交易的電量占比仍較低。根據中電聯的統計，2019年1~12月，全國各電力交易中心組織開展的各類交易電量合計為2.83萬億千瓦時，占全社會用電量的39%，大部分電量仍然是非市場手段配置的"計劃電"。

所以，持續推進降低用能成本其實是一個契機，它可以推進電力市場實現更充分的競爭，推進更有效的資源配置，采取更靈活的市場機制，在提升效率和優化生態等方面發揮作用。

首先，通過降低用能成本，可以提高能源系統的整體運行效率。

能源行業是國民經濟的基礎行業，且行業的各個環節之間環環緊扣、密切關聯。如果未來只把政策作用于行業中的一個或幾個環節，其他環節難免不會出現阻礙。而一旦受阻，其作用不僅會體現在某個環節中，而且會傳導至其他環節，進而可能影響到整體運行的效率。更可行的方式是大力推進技術性成本降低，推進市場化體制機制的優化，提升整個能源系統效率。

其次，降低用能成本可以加快市場化進程，優化產業生態。

降低用能成本，進而讓能源市場化加快推進，會有更多企業進入相關環節。從積極的一面看，市場主體的增加將給消費者帶來更多選擇權，進而推動能源的供應端、生產端的效率實現提升，形成供需兩端的良性互動。在這種互動下，行業生態或將通過競爭實現優勝劣汰，進而推動行業提質增效。

應注意的是，降低用能成本的目標，并非完全在于價格本身的高低，還要關注電價和氣價等價格是否合理。

當前，有企業認為能源價格偏高，事實上，造成這個結果的原因較為復雜。客觀上，半年多來的新冠肺炎疫情讓實體經濟受損，勢必會影響到企業的現金流；主觀上，價格的高低來自企業的對比和感受。但這種感受是否合理，還要放在其所在的市場中考量。每個國家的價格水平不同，價格背后的機制也不同。由于施行交叉補貼等機制，我國2019年的電價水平與35個OECD國家比較，工業電價排在倒數第九位，為35個OECD國家平均工業電價的71.2%；居民電價則排在倒數第二位，為35個OECD國家平均居民電價的40.5%。所以，不應僅從絕對值上比較用能成本，而應更多考慮價格的合理性。在此前提下，再去考慮如何降本才更可行。

在未來一段時間里，為了應對疫情的影響，用能成本盡管在降低，但仍會有一定的政府管制。這種管制下的用能成本，和市場配置資源的要求必然存在差距。但可以肯定的是，降低用能成本將有望成為推動電力市場化的一個突破口。隨著其不斷推進，產業上固有的一些困局終將會被打破，更具活力的主體將在市場中出現。（作者系國家發改委能源研究所原所長、高級顧問）