原本今年3月公布的2005年綠色GDP核算報告難產，據悉是因為國家統計局和國家環?？偩謱κ欠窆紙蟾嬷懈魇【G色GDP的排名意見不一。盡管報告未能出爐，但據消息靈通人士透露，2005年全國因環境污染造成的經濟損失超過上年。

來自多方面的信息都表明，近年來我國環境污染和環境破壞的程度總體上呈加劇趨勢。例如，全國廢水排放量、生活污水排放量、工業廢水排放量均在2003年后出現反彈。2005年，廢水排放量比2000年增長了26.3％；二氧化硫排放總量不僅未按計劃比2000年減少10%，還增加了27.8％；工業固體廢物的排放量不僅沒有比2000年下降10％，更是增長了64.2％。重點流域城市污水處理廠按計劃建成率僅為40%，遠遠未達到計劃要求，而且其中半數以上城市污水處理廠非正常運行，出水水質超標的超過1/5?；哪⑺亮魇Э刂莆茨苓_到計劃目標。

鑒于環境問題的嚴重性，國家“十一五”規劃提出了“主要污染物排放總量減少10％”等約束性目標。按照這個目標，主要污染物排放總量年均要減少2％。但從去年情況來看，全國主要污染物排放總量不降反升，其中，化學需氧量、二氧化硫的排放量分別比去年同期增長了4.2%、5.8%，單位GDP的能耗指標同比上升0.8%，均突破了2%的限制。可以說，要完成“十一五”目標的難度極大。

綠色GDP年度核算報告的發布及其難產，使人們看到了經濟發展背后所付出的沉重環境代價。針對中國當前嚴峻的環境狀況，一些專家提出，中國未來若干年如出現危機，不在于經濟增速突然放慢，甚至也不在于日益擴大的貧富差距，而是環境污染累積到整個經濟體和社會無法承受時所爆發的大面積破壞力。屆時，中國改革開放幾十年來所取得的發展成果，可能毀于一旦。所以，對環境問題，我們要有高度的危機意識。

環境持續惡化的原因：官僚體制及其政府失靈

某種程度而言，中國環境問題的產生及其逐漸累積，是改革開放的副產品。改革是要解放和發展生產力，首先就是要解決幾億人的吃飯和貧困問題。在一個資本有限而資源相對充足的國家，要發展首先就要向自然賜予我們的資源索取。所以，在改革開放之初，我們看到，遍地開花的鄉鎮企業雖是中國農民的偉大創造，但是也造成了遍地開花的污染，而引進的外資企業，也多半是境外淘汰的污染嚴重的落后產業。

總的來看，中國環境問題的產生和環境污染的加劇，有以下幾個因素：

一是人口壓力。我國人口已達13億，約占世界人口的五分之一，這使得我國土地等各項自然資源的人均占有量在世界各國中都排在較后的位置。為求得如此龐大人口的生存，不得不擴大和加深對自然資源的索取，而難以顧及由此對生態環境產生的不利影響。而且，在今后相當長的時期內，我國人口對生態環境的壓力仍存在逐漸加重的趨勢。

二是經濟發展的壓力。我國目前還處在經濟文化比較落后的社會主義初級階段，經濟建設是社會主義建設的中心任務。然而，幾十年來的歷史表明，我國的環境問題（尤其是環境污染）與經濟發展存在著一定程度的正相關性。即經濟越發展，對環境的壓力就越大，環境問題也越嚴重。而且，今后一段時間內，這種正相關還難以改變，經濟發展對環境的壓力將繼續增大。特別是城市化和工業化的發展，將使越來越多的廢棄污染物排入環境。

三是改善環境的經濟承受力較弱。我國經濟的快速發展和仍然較落后的經濟現狀，一方面對環境產生強烈的沖擊和破壞，導致嚴重的環境問題；另一方面又拿不出足夠的資金來控制和治理環境問題，改善環境質量。美國開始大規模治理環境問題時，人均國民生產總值達11000美元，日本雖較低，也超過了4000美元。中國目前人均國民生產總值僅2000美元，人民的生活水平還很低，況且還要兼顧基礎建設、交通、通訊、文化教育等多方面的投資需求。因此，在目前的國力下，社會還無力集中更多的資金來改善環境質量，也很難指望在近期內經濟實力發展到足以跨越環境問題這一關。

四是社會心理對環境質量的期望值不高。在不同的社會經濟背景下，或是處于不同的發展階段，人們對于環境質量的需求和選擇有著很大的不同。為環境所付出的代價隨時間、收入、價值觀念等而發生變化。我國尚處于發展的初級階段，人們更多關心通過生產來滿足各項基本的消費需求，而對于更高一級的環境享受則屬于奢求之列，環境意識淡漠。這一方面導致在生產過程中對環境產生更多的本來可以避免的破壞，另一方面使對環境治理、監督的社會驅動力減小。

上述因素對環境會產生很大的壓力，但如果我們在經濟增長方式以及發展觀上合乎可持續發展理念，則可能最大程度減少這些因素對環境的不利影響。問題是，“先污染后治理”的傳統發展觀和“以GDP論英雄”的政績觀在過去的20多年里卻大行其道。傳統發展觀以經濟增長作為衡量發展的唯一標志，把一個國家的工業化和由此產生的工業文明當作現代化實現的標志。因此，在現實經濟生活中，這一發展觀表現為對國民生產總值、對高速增長目標的熱烈追求，并成了國家經濟發展的目標和動力，也成了政府考核各級官員政績的一個最重要指標。應該說，傳統發展觀在某個歷史時期有其必要性，但是，也應看到，這種發展觀所追求的經濟增長沒有建立在生態基礎之上，沒有確保那些支持長期增長的資源和環境基礎受到保護和發展，相反，有的甚至以犧牲環境為代價來求得發展，則其結果導致生態系統的失衡或崩潰，最終使得經濟發展因失去健全的生態基礎而難以持續。比如，在現行的國民生產總值指標中，既沒有反映自然資源和環境質量這兩種重要價值的喪失程度，也沒有揭示一個國家為經濟發展所付出的資源和環境代價。反而是環境越污染，資源消耗得越快，國民生產總值增長也就愈加迅速。

目前，科學發展觀雖經幾年倡導，但由于政府合法性很大程度上還是來源于經濟增長，政府考核官員事實上還是主要看GDP完成情況，加之受傳統的“為官一任，造福一方”思想文化的影響，以及迄今為止工業化國家所走過的道路仍然是“先污染后治理”，所以，傳統發展觀在人們的思想意識里和掌握政策大權的政府系統，仍有很大的市場，改變起來非一日之功。

另一方面，要看到，改革開放來，中國環境污染和破壞程度雖然呈總體惡化趨勢，但這種趨勢在上世紀90年代中后期，也即“九五”和“十五”時期特別明顯。而這個階段恰恰也是中國進入重化工業發展時期。它的顯著特點是，包括能源、交通和通信設施在內的基礎設施建設得到明顯加強，鋼鐵、電解鋁、水泥等重要工業原材料生產量大幅增長，由此推動第二產業的比重加速上升。然而，也在這個階段，中國經濟發展戰略的選擇受到兩個根本性的資源、環境約束：一是中國從來沒有將來也不可能有發達國家重化工業高速發展時期享有的廉價資源供應量和環境容量；二是中國經濟增長至今仍然主要是發達國家已基本超越的“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的模式。上述兩個約束，加之前面的因素，使得我國的污染呈現出“復合型、壓縮型”的特點，即發達國家在工業化中后期出現的污染公害已經在我國普遍出現，我國已沒有繼續支持這種增長方式的環境容量。

鑒于市場在環境保護和治理上存在失靈現象，政府在保護環境方面負有很大的責任，特別是對于中國這樣一個轉型社會來說，政府主導著經濟發展、社會的運行以及資源的分配，相對于已經渡過工業化的國家，政府負有比市場更大的責任和權力。但是，政府卻沒有很好負起保護環境的作用，政府失靈主要表現在：一是監管缺失。對環境違法行為的處罰規定普遍過松，特別在地方保護主義的影響下，很多地方環保管理機構普遍存在執法不嚴，甚至行政不作為的現象，使得企業違法成本低、守法成本高，這實際上鼓勵了企業的污染行為。

二是政策偏差。我國目前實行的是“誰污染、誰治理”環保政策，但在一定技術條件下，污染治理設施有比較苛刻的經濟運行規模要求，而大多數單個中小企業的污染排放規模與處理設施的經濟運行規模之間存在著較大的差距。同時，中小企業自身財力不足，籌集污染治理設施所需建設資金困難大、代價大。這就使得中小企業污染治理的成本相對較高，造成一些企業的污染治理流于形式，有人檢查就應付一下，或者交一些罰款，還留下了“尋租”的隱患。另外，在垃圾處理、水處理、能源領域的價格管制和價格補貼政策，實際上也在鼓勵企業和居民排放。

三是戰略扭曲。在我國，以經濟建設為中心已經扭曲為以GDP增長為中心，環境保護在政府工作中的實際地位實際很低。受發展戰略扭曲的影響，我國粗放型的工業化、城市化方式并未得到改善，污染排放強度長期居高不下。一些生態環境原本就很脆弱的地區，為了GDP的增長，超環境容量大上工業項目，甚至是污染強度大的重化工業項目，使環境問題雪上加霜。

政府的失靈，根源在于現行的政策體制缺陷。中國的官員并非由選舉產生，而是由上級提拔，而提拔的首要標準，是看官員貢獻了多少GDP。因此，各級官員只關心經濟增長，而不管付出多少環境代價。這使得地方政府在GDP增長和環境保護目標產生沖突時，會發生職能錯位。特別是存在強大區域競爭壓力的情況下，地方政府為了GDP和財政收入，可能對創造GDP和稅收但卻破壞了環境的企業爭一只眼閉一只眼，甚至包庇慫恿，從而，由環境保護的監管者變成不作為者。從現行的環保監管體制來看，也使得政府失靈成為可能。在我國，地方環保機構在經費和人員上都受制于地方政府，缺乏獨立性，因此，地方的環保工作很大程度上受地方首長意志的支配。這樣，出于發展地方經濟的考慮，生產或投資時出現了環境問題，本級環保部門往往不管，而由于信息不對稱和體制限制，上級環保部門也管不了，于是就出現監管真空?？傊?，現行的官僚體制造成了中國的環境污染。

環境保護中的地方主義和特殊利益集團

考察轉型期中國的環境問題，還有一個特殊的原因不能不提，這就是地方保護主義以及地方政府與某些企業特別是大企業結成的利益集團。今年初在國家環?？偩窒破鸬男乱惠?ldquo;環保風暴”中，環?？偩钟?ldquo;區域限批”的新辦法，對唐山、呂梁、萊蕪、六盤水4個城市及大唐國際、華能、華電、國電等4大電力集團處以停批、限批所有建設項目的行政制裁。這一制裁，就是明確打擊由大企業和地方政府結成的利益聯盟。

所謂地方保護主義，簡言之，是指地方政府或部門濫用政府權力，一味強調本地利益而置全局利益、整體利益于不顧的做法，它的實質是對地方利益的不當追求與失當保護。地方保護主義首先源于地方政府的“經濟人”特性及其雙重身份。一方面，地方政府作為中央政府的代理者和下屬機構，應服從中央宏觀調控和全局利益；另一方面，地方政府作為特定區域的管理者，又有著本區域的利益要求，是自身利益的管理者和實現者。地方政府在這雙重身份中難以平衡，通常就會偏向地方利益這一邊。地方保護主義的滋生也與轉型期地方政府職能定位產生偏差有關。政府在某種意義上不僅是國家公共權力的管理者，而且是所有者、生產者和經營者，其權力行使與經濟利益直接掛鉤。許多地方政府就片面地認為，政府應該運用行政干預手段直接介入當地的經濟發展，“經濟要上，法律要讓”，強調為地方經濟發展采取各種“開綠燈”和“行方便”的地方保護措施。此外，傳統的好官意識也是造就地方保護主義的一個極其冠冕堂皇的理由和觀念基礎；至于片面的政績標準，就更不用說了，它是導致地方立法中的地方保護主義的一個重要因素。

地方保護主義目前廣泛存在于經濟社會發展的各方面，但在環保領域體現得尤其明顯。比如，有的地方以優化經濟發展環境為由，禁止環保部門開展執法檢查監督。他們通過制訂和實行“綠卡”、“進廠審簽”、“預約執法”、“掛牌”等土政策，為地方企業提供特殊保護，不準或禁止環保等有關執法部門到企業進行正常的監督管理和執法檢查，造成了環保部門在環保執法中的盲區，這在一定程度上保護了企業的環境違法行為。有的地方干預環保部門依法全面足額征收排污費。不少地方黨政領導采取打電話、批條子、開協調會議甚至直接下文等方式強制減免排污費，嚴重干擾環保部門的工作，造成一些地方征收排污費的數額少、比例小，這在一定程度上默認了企業的違法超標排放行為，阻礙了污染治理進程。有的地方限制環保部門實施行政處罰。對環保部門經查證屬實的企業環境違法行為，經常會有當地黨政領導或有關部門領導親自出面，或者上門指示“協調”，或者打電話過問說情，或者在企業請示報告上簽字批示要求照顧，造成環保部門對環境違法行為實施行政處罰不能實現，這在一定程度上縱容了企業的環境違法行為。還有的地方公然違反環保政策和不執行環保法規制度。一些地方在大搞招商引資的過程中，只追求企業和項目的數量，放任引進那些工藝設備落后、國家明令淘汰的污染項目和企業。更有甚者，少數地方要求環保部門為違反國家產業政策的“15小”和“新5小”等企業建設開“綠燈”，帶來“環保第一審批權”落空，導致“環評”和“三同時”等環保法規制度形同虛設。

總之，為了地方利益（實際上是為個人私利），地方政府或部門往往置國家法律和法規于不顧，對損害生態環境和自然資源的違法行為采取放任自流、甚至是包庇縱容的態度。這種以犧牲資源與環境為代價而尋求短期快速發展，犧牲長遠利益和全局利益而尋求地方眼前利益的發展模式，造成一些地方經濟畸形發展中的保護主義。

除了地方保護主義這根“毒瘤”外，當前環保領域最嚴重的一個現象就是特殊利益集團的形成。經濟學家張宇燕曾對利益集團下了一個定義，指的是“由一群擁有共同利益的、在社會中占少數的人組成的團體，其目的在于力求通過對國家立法或政府政策的形成與執行施加于己有利之影響，以期最便捷地實現自身的利益”。我們看到，一些重大投融資項目的背后，往往有大的壟斷性利益集團，它們可對政府相關決策部門施加影響，甚至對專家咨詢機構、新聞媒體施加強大影響，而有的政府部門也借此實現其權力和利益的最大化，幾方聯手，結成利益共同體或既得利益集團，這個既得利益集團往往是高官推動、強權與金錢開路，臺上有人唱戲，臺下有人鼓掌，臺后有人指揮操縱，但大部分的壟斷利潤并未收歸國有而是轉化為部門和企業利益。

環保領域的特殊利益集團就是少數地方政府或部門與某些居于壟斷地位的企業出于追求各自利益的需要而結成的聯盟。在中國，地方政府與企業合謀獲利由來已久，他們往往以污染環境為代價，瘋狂興建大型電力、化工、煤礦、造紙等工程，企業獲得巨大利潤，地方政府也得到巨額回扣。很多地方政府官員這樣做，并非為了“政績”，而是赤祼裸地攫取黑利。所以，它與傳統的發展觀和錯誤的政績評價體系無關。

以水電開發為例，根據世界水壩委員會的標準，全世界45000座大型水壩中，中國就有22000座，所占比例已達45%，中小型水壩更多達幾十萬座。我們是否真的需要在所有可建壩的江河溪流上都筑起大壩？沒人去管這個問題。因為在水壩建設中，首先獲利的是水電集團，其次是地方政府。西南是我國水流豐富的地區，也是水電站和水庫建設的集中區域。據了解，青藏高原東部的最高峰貢嘎山木格措風景名勝區，被選定為瓦斯溝水電開發的調節水庫建設；大香格里拉6條河流交界處成為了世界上水壩最密集的地方；岷江上游規劃有水電7級開發，其支流馬邊河規劃有9級開發；大渡河干流規劃有17級開發；雅礱江干流規劃有21級開發；云南境內的瀾滄江上將修建15座梯級電站。正如一些專家指出的，目前這些在建項目和規劃項目以及所反映的整個開發建設思路，采取的基本上都是一種竭澤而漁、釜底抽薪、全流域無節制地進行梯級開發的方式，特別是在一個水系中大密度、不合理地開發梯級水電站，必將給水域生態環境帶來巨大影響。而世界遺產地、國家自然保護區、國家風景名勝區、國家生態功能區等國家明令保護的區域也就在水電站建設的高歌猛進中不斷遭到蠶食和侵占。例如，金沙江上就已規劃了十四座巨型水電站，裝機都在百萬千瓦以上，其中“三江并流”世界自然遺產地中最著名的虎跳峽景觀區將要建成特大型控制水庫；怒江規劃了十一級梯級開發；瀾滄江規劃了十四級梯級開發。至于那些無立項、無設計、無驗收、無管理的小電站建設，在全國更是遍地都是?？梢哉f，當利益集團在對能源基地、水電大省的宏偉目標津津樂道的同時，對水電開發對生態系統和綜合環境可能造成的巨大負面影響卻完全未被提及。

特殊利益集團不僅存在于水電開發中，在政府引資中也廣泛存在。近日曝光的金光集團APP在海南毀樹造林就是一例。據有關部門統計，近幾年海南省建成的工業項目中，金光集團APP的投資額年均占了80％以上。為此，金光集團也要求海南地方政府提供200萬畝天然林地作為其配套措施，所以，在海南，人們會看到，高速公路周邊的大部分地段，數十年生的護路林被砍伐殆盡，種上金光集團需要的紙漿林。而現在，金光集團竟然在海南省鸚哥嶺省級自然保護區大面積造起桉樹林，嚴重破壞了保護區的生態環境和生物多樣性。

金光集團在海南推行的所謂桉樹漿紙林項目，與去年媒體所披露的其在云南的所作所為，幾乎如出一轍：都是以誘人的巨額投資，和同樣誘人的桉樹漿紙林工程，與地方政府簽下大單，然后搖身一變為“政治任務”，挾地方政府之威，由各級林業主管部門“協助指導”，一路過關斬將，強力推行。本來，金光集團所謂的桉樹漿紙林項目，即“造林-制漿-造紙”項目，其實是“先毀林造紙，再造林造紙”，與我國森林的保護政策完全背道而馳。其毀壞天然林、人工林之觸目驚心，侵犯農民利益和公眾利益之嚴重，在當前我國對林木、土地和農民利益實施嚴格保護的大背景下，也實在是匪夷所思。但由于金光集團在海南推行的林漿紙一體化項目可為地方帶來極為可觀的財政收入，所以有關政府部門也就與金光集團“兵和一處、將打一家”，成為名副其實的利益聯盟。

當年對天然林的濫砍濫伐，也曾因“木頭財政”造成了地方經濟的一時繁榮，然而短暫的、局部的經濟利益，帶來的卻是對長期的、整體的經濟、環境和社會效益的損害，國家不得不拿出比當年砍伐森林所獲價值多得多的錢，來進行天然林的保護與恢復。而實際情況是，經過人工努力，植被和森林的覆蓋率可以恢復提高，但被破壞的原始的森林生態系統卻很難再造，它所帶來的綜合性損害是不可逆轉的?？上У氖牵Ｄ嫌衷谥胤?ldquo;木頭財政”之錯。

從上述事例中，一言以蔽之，特殊利益集團，和錯誤的政績觀一起成為環境持續惡化的主因。對此，國家環?？偩指本珠L潘岳有獨到的表述。他說，高污染、高耗能行業的瘋狂擴張中，產生了一種特殊利益結合現象。一方面，某些地方政府通過上大型重工業項目，追求短平快的業績；另一方面，在地方政府庇護下，一些企業把全民的資源環境變現為私利，而且方式極端粗魯，不顧后果。這種現象，上干擾中央的宏觀調控，下侵犯百姓權益引發社會不安。

對于環境保護中的特殊利益集團，現在到了不能不加以重視的時候了。

解決環境問題須有堅韌的耐力和綜合的治理

全國人大環資委主任曲格平曾說：“從一個號令自然的主人，到一個善待自然的朋友，是一次人類意識的深刻覺醒，也是一次人類角色的深刻轉換”。然而遺憾的是，我們還沒有實現這種真正的覺醒和轉變。

如前所述，中國環境問題的嚴峻不但在于地方保護主義和特殊利益集團，以及傳統發展觀和錯誤政績觀的影響，還在于中國是一個發展中國家，有著嚴重的脫貧任務，以及由于我們經濟增長方式的落后未能找出一條與“先污染后治理”不同的新的發展道路。所以，治理中國的環境問題必須要有堅韌的耐力，不能悲觀失望，也不能抱有畢其功于一役的心理，須做長期戰斗的準備，同時要采取綜合的治理舉措，任何單一的措施都是難見效的。

從今年綠色GDP報告出爐的艱難也可見一斑。在這兩年過程中，盡管在一些省份啟動了綠色GDP考核試點，并在一些地方納入了政績考核范圍，但是，綠色GDP考核試點仍然舉步維艱，兩年間，不斷有綠色GDP被“緩行”的消息傳出；至于環保政績考核，更是表面上喊得兇，實則不過是走形式、擺樣子，并無實質性進展。所有實行環保政績考核的地方，其黨政領導全部都是“合格”、“優秀”，沒有一個被亮“黃牌”、更沒有被“紅牌”罰下。

解決經濟發展中出現的環境污染問題，首先要在科學發展觀的指導下，轉變傳統的發展觀，將以“GDP論英雄”的政績考核體制扭轉過來。2003年，新一屆中央提出了科學發展觀的理念，此后又提出發展循環經濟、構建和諧社會、建設資源節約型和環境友好型社會以及建設創新型國家等，使得科學發展觀的內涵不斷豐富和完善?？茖W發展觀是關于在社會經濟發展中如何進行經濟、環境和社會綜合決策的方法論。它對環境治理的意義在于更新人們對環境的認識觀念，并相應地采取一系列政策和行動以實現經濟績效、環境績效和社會績效的最大化。

在經濟發展中，人們之所以對水、土地和礦產資源不加珍惜，以致產生環境保護的“公地悲劇”，很大程度上與土地等資源的產權殘缺有關。在一個法治國度里，土地、礦產等所有資源要么是屬于自然人，即個人所有，要么是屬于法人所有（國家所有也應是以法人形式所有），根本沒有什么虛幻的集體所有。但在我國，土地和礦產資源等卻屬于國家所有。國家是一個非人格化的虛幻的集體，它必須要落實到具體的人和部門來履行。所以，對國有的土地等自然資源要進行所有制形式改革，采用私法人所有制形式。國有資源的私法人所有制形式是指國有的財產權在法律上的表現形式必須是由具體的私法人（企業法人--社團法人之一種或財團法人）所有而不是公法人，即政府直接所有。私法人所有制也叫法人所有制。就像所有財產性資產的管理公司管理資產一樣，自然資源也應該是由國家專門組建的資源性資產管理公司對國家委托其管理的資源性資產進行法人所有制管理（視資產性質不同可以是企業法人也可以是財團法人管理）。事實上，土地歸自然人或法人所有的法律原則是世界上幾乎所有法治國家普遍采用的通行做法，也符合市場經濟的基本要求。這種資源的法人所有制（盡管這些法人是受國家等所有人委托實行信托管理國有資源的）是防止資源掠奪，保護自然環境最好的一種制度。它可以從根本上消除“公地悲劇”。

中國是市場經濟國家，將市場機制引入環保領域，研究制定基于市場的環境政策對治理環境也很重要。與傳統的直接管制手段相比，市場手段既能保證環境質量改善，又能滿足區域經濟增長的要求，是實現經濟與環境效益相統一的重要途徑。市場手段中最重要的是排污權交易，這種方法主要通過建立合法的污染物排放權利，并允許這種權利象商品那樣買入和賣出來進行排放控制。如果排污者能削減其排污量，他的余額就可以出售獲利，因此可以刺激排污者發明或利用新的更經濟的處理技術和方法，這樣社會治理環境的總費用就會減少，效益差、污染嚴重的排污者在市場競爭中將處于不利地位。環保團體也可購買排污權，從而阻止排污者使用這部分權利，這將使環境質量高于環境標準。征收環境稅，即庇古稅也是一種市場手段。20世紀30年代，福利經濟學的創始人庇古提出根據環境污染造成的損害對污染者征收環境稅。庇古稅具有動態效率和靜態效率，這正是管制所缺乏的。在靜態條件下，只要還有污染就要被征稅。在動態條件下，污染的進一步減少可以通過技術進步和革新等來取得，進而減少未來稅收支付。

發展循環經濟則是通過改變經濟增長方式來治理環境。循環經濟是人類按照自然生態系統物質循環和能量流動規律建構的經濟系統，并使經濟系統和諧地納入到自然生態系統的物質循環過程中去。循環經濟與傳統經濟的不同之處在于：傳統經濟是一種由“資源-產品-消費-排放”所構成的物質單向流動的線形經濟。在這種經濟中，人們以越來越高的強度把地球上的物質和能源開采出來，在生產加工和消費過程中又把污染和廢物大量地排放到壞境中去，對資源的利用常常是粗放的和一次性的，通過把資源持續不斷的變成廢物來實現經濟的數量型增長，由此導致許多自然資源的短缺與枯竭，并釀成災難性壞境污染后果。與此不同，循環經濟倡導的是一種建立在物質不斷循環利用基礎上的經濟發展模式，它要求經濟活動按照自然生態系統的模式，組織成一個“資源-產品-消費-再生資源”的物質循環流的過程，使得整個經濟系統以及生產和消費的過程基本上不產生或者只產生很少的廢棄物，其特征是自然資源的低投入、高利用和廢棄特的低排放。所有的物質和能源在這個不斷進行的經濟循環中得到合理和持久的利用，從而把經濟活動對自然環境的影響降低到盡可能小的程度。循環經濟為工業化以來的傳統經濟轉向可持續發展的經濟提供了新的理論范式，能從根本上消解長期以來環境與發展之間的尖銳沖突。

推行綠色GDP核算和試點。綠色GDP核算是指從傳統GDP中扣除自然資源耗減成本和環境退化成本的核算體系，它建立在以人為本、協調統籌、可持續發展的觀念之上。一旦實施綠色GDP，人們心中的發展內涵與衡量標準就變了，扣除了環境損失成本，會使一些地區的經濟增長數據大大下降。一旦實施綠色GDP，也必將帶來干部考核體系的重大變革。過去各地區干部的政績觀，皆以單純的GDP增長為業績衡量標準，現在要將經濟增長與社會發展、環境保護放在一起綜合考評。所以，綠色GDP不僅能反映經濟增長水平，而且能夠體現經濟增長與自然保護和諧統一的程度，可以很好地表達和反映可持續發展的思想和要求。

除上述這些措施和政策外，當前環境保護最急迫的任務我認為是要推進公眾的環境參與。理論上說，公眾可以為環境保護提供動力，因為他們是環境和資源破壞的真正受害者，他們不會選擇讓自己的健康和安全受到嚴重損害的發展道路，不會選擇斷送自己子孫后代賴以生存和發展的資源的發展道路，所以，公眾是權力尋租無法突破的障礙。公眾參與也有助于解決市場經濟中存在的外部性問題，因為參與的過程可以更全面地識別環境和社會影響，有助于將每個項目中的外部不經濟性內部化，從而改變項目的成本效益分析，不利于只重開源的粗放型的開發項目，而有利于立足節能降耗、需求管理的集約型項目，有助于促進服務業的發展，最終有利于推動經濟增長方式的轉變。

從世界環保事業來看，其最初的推動力量也來自于公眾而不是政府。西方國家環境問題的轉折源于上世紀60年代末，面對當時環境狀況惡化的現實，公眾發出了他們的反對聲音，由此形成的強大壓力促使西方國家的環境治理發生了深刻的變革。中國今日環境污染和生態破壞之嚴重，治理的速度趕不上破壞的速度，固然跟人口過多、資源匱乏、環境容量太小、生產方式與消費方式太落后等多種因素有關，但從更深層次看，公眾參與程度太低不能不說是一個重要原因。另外，中國環境保護中存在的有法不依，執法不嚴現象，原因之一也是公眾參與的民主法制機制不足。

目前，中國社會正呈現利益多元化的狀態，最實際的問題是如何避免由任何一個利益集團主導決策過程，尋求其自身的利益最大化。為此，需要將公共決策過程公開，讓各個利益群體都獲得知情參與的機會，讓公眾在維護自身環境權利的過程中尋找到發展和保護的艱難平衡。在環境決策中嚴格遵守公眾參與程序，可以部分彌補民主合法性的缺失，有助于形成社會共識，發揮市場化手段高效配置資源的優勢，實現環境公平，達成人與自然的和諧。

當然，公眾參與不是政府的施舍，也不是過去那種以政府為主體動員組織群眾運動的老觀念。公眾參與應是與政府平行的一個主體。這就需要在憲法以及環境基本法和其他環境法律、法規中明確公民的環境權及其范圍、內容和行使程序，并設定環境侵權責任，盡早建立起公民的基本環境權利義務體系。只有把環境權上升為公民和社會的基本權利，全社會才能有效地利用環境權這個武器對環境違法行為進行堅決的斗爭。在此基礎上，加強公民的環境保護參與權、環境違法行為檢舉權、環境信訪權、環境訴訟權、環境監督權、環境結社權建設。只有這樣，才能形成公民參與的社會氛圍。

總之，要解決我國的環境問題，須有足夠的信心和耐心。在制度建設方面，應按照科學發展觀和構建和諧社會的要求，重點是完善以保障公眾環境權益為根本的法律法規體系，完善以發展循環經濟為目標的財稅政策體系，建立以綠色GDP為核心的地方政府考核體系，以及建立以垂直管理為主的行政監管體系。

作者：中共中央黨校學習時報社 鄧聿文