歐洲與中國在能源市場上有許多相似之處，在能源政策上也面臨著一系列共同的挑戰。然而，我們在高度關注美國能源發展的同時，對歐洲的能源政策卻知之甚少。歐洲的能源政策有哪些要素？歐洲有沒有統一的能源政策？歐盟的一系列能源相關指令如何在各成員國得到體現？中國的能源政策可以從歐洲得到哪些啟示？

2013年5月14日，北京國際能源專家俱樂部特邀荷蘭歐洲能源研究院（Energy Academy Europe）院長、國際能源論壇前秘書長（2008～2012）、國際能源署長期合作與政策分析局前局長（2003～2007）、荷蘭經濟部能源司前司長（1999～2003）諾維 范 霍爾斯特（Noe van Hulst）博士到訪俱樂部，以"歐洲的能源政策：從哪來，往哪去？（Energy Policies in Europe: Quo Vadis?）"為題目，就歐洲的能源狀況、歐洲能源政策的演變、歐盟能源政策面臨的挑戰、歐盟與各成員在能源政策與戰略上的關系、以及全球能源熱點話題與國內專家做了深入交流。

北京能源專家俱樂部名譽理事會主席、國家發改委前副主任、國家能源局前局長張國寶先生以及來自國家發改委、國務院發展研究中心、中科院、社科院、中石油、中石化、中海油、神華、新奧、歐盟商會、BP、沙特阿美、法國電力等國內外各大能源企業與研究機構的30余位專家與會。
霍爾斯特博士的主要觀點總結如下。

1. 歐盟高度重視能源問題

由歐盟各國最高領導人組成的歐洲理事會曾于2011年2月4日在布魯塞爾召開特別會議專門討論能源問題，這在歐盟歷史上是第一次。據該會議的背景文件，歐盟在能源領域面臨如下挑戰：

能源結構變化緩慢

歐盟2010年能源消費總量為17.31億噸標準油（低于中國的24.16億和美國的22.14億），其中化石能源消費量達80%，CO2排放量36.09億噸。未來歐盟能源需求增幅較小，新增需求將被能效的提高所抵消。預計在"一切照常"情景下，2030年歐盟能源消費總量為18.07億噸標準油，僅比2010年增長4%。盡管可再生能源占消費總量的比例將從2008年的8.4%提升到2030年的15%，能源結構變化還是非常緩慢，化石能源占比仍將高達70%。

能源安全面臨挑戰

目前，歐盟超過一半的能源消費依靠進口。常規情景下，未來化石能源的進口仍將上升。到2030年，歐盟94%的石油和83%的天然氣將依賴進口。

歐盟的油氣進口主要來源于俄羅斯和歐佩克（OPEC）。2008年，歐盟原油進口的32%和天然氣進口的40%來自俄羅斯。能源進口來源和途徑的多元化已成為歐盟發展的戰略重點。

能源基礎設施升級改造需要大量投資

2010～2020年間，歐盟各國需要投資1萬多億歐元用于能源基礎設施的升級改造，以充分利用新技術并促進低碳發展。油氣、電力和智能電網將是歐盟能源基礎設施建設改造的主要領域。

能源研發投入不足，競爭力受到挑戰

2007年，歐盟一共在能源研發投入33億歐元，其中55%來自于私營部門。歐盟的人均能源研發投入為20歐元，大大低于日本160歐元的人均水平。歐洲面臨失去技術優勢的風險。

2. 歐盟已經形成了內部能源市場和氣候政策一體化的能源政策

建立內部統一大市場一直是歐洲一體化的重要目標。在1980年代末和1990年代初，歐洲內部有一個共識，就是歐洲落后于美國，也落后于日本，其工業競爭力已經受到挑戰。為此，旨在增強歐洲競爭力的"歐洲1992"計劃頒布，但由于政治原因，該計劃沒有包含能源和金融服務。

2000年的里斯本峰會是歐洲能源市場一體化的起始點。歐盟內部能源市場一體化旨在通過建立橫跨歐洲的能源網絡，促進成員國降低現有的能源流通壁壘，在能源尤其是電力和天然氣行業引入競爭，建立更加流動、相互聯系和自由競爭的內部市場。

隨著歐盟各成員國公民環保意識的加強，氣候變化逐步成為能源內部市場發展的重要政治推動力。

2008年底，歐盟議會通過了歐盟能源與氣候變化一攬子計劃，并使其成為針對成員國具有約束力的法律文件。

該計劃的核心是"20－20－20"目標，即到2020年，歐盟的溫室氣體排放要在1990年基礎上減少20％，可再生能源占能源消費總量的比例提高到20％，能源效率相比于基準情景提高20％。

3. 歐盟能源政策由多個要素組成， 各成員國可獨立決定其落實路徑

歐盟能源政策框架由以下幾個相互關聯的政策文件組成：

" 2008年頒布的針對內部電力與天然氣市場的第三次一攬子計劃；

" 2008年頒布的能源與氣候指令，即"20-20-20"一攬子計劃；

" 2011年通過的2050能源發展路線圖；

" 2012年頒布的能源效率指令，設定了每年提高能效1.5%的目標；

" 2003年頒布、2005年開始實施的碳排放交易體系；

" 跨歐洲的能源基礎設施建設指導原則和涉及能源研發、技術合作等方面的指導性文件；

" 能源效率和溫室氣體減排的行業指導原則。

歐盟統一的能源政策框架并不意味著各成員國需要實行單一的能源政策。相反，為了達到歐盟整體的能源政策目標，各成員國可以按照國情自由選擇其政策工具和發展路徑。

4. 歐盟能源"20-20-20"目標中，能效目標難以實現

霍爾斯特博士認為，"20－20－20"三個目標之間在邏輯上并不能完全講通，只是為了宣傳和好記才寫成了20-20-20的形式。從目前看，溫室氣體減排和可再生能源發展的目標基本可以實現，而在目前的政策情景下，能效只能提高10%，遠低于20%的預期目標。霍爾斯特博士強調，現有技術是可以實現大規模節能目標的，但其成本會非常高。

5. 歐盟"2050能源路線圖"缺少技術可行性和成本效率分析

歐盟2011年發布的"2050能源路線圖"提出，到2050年，歐盟的溫室氣體排放將比1990年下降80~95%。據霍爾斯特博士介紹，歐盟將通過四種路徑的組合來實現這一目標：提高能源利用效率、發展可再生能源、發展核電以及采用碳捕獲與封存技術（CCS）。

霍爾斯特博士認為，這個路線圖的技術可行性很低，并且沒有考慮成本因素。整個路線圖文件沒有提及成本問題。

6. 歐盟能源政策面臨新挑戰

一是碳排放交易市場面臨挑戰。2008年以來碳價持續下降，從25歐元/噸左右下降到目前的5歐元/噸左右，僅相當于巴黎街頭的一杯咖啡。

二是溫室氣體排放增加。美國用頁巖氣替代煤炭發電，增加了歐洲市場的煤炭供應。巨大的煤炭與天然氣價格差導致歐洲關停天然氣電廠，重啟煤電。

三是可再生能源發展缺乏后勁。在預算緊張的現狀下，政府各國無法繼續大量補貼可再生能源，同時也面臨一邊大量使用煤炭，一邊大量投資可再生能源的矛盾。低迷的歐洲經濟將使歐洲的能源政策重新考慮成本問題。

四是公眾對于能源選擇的接受度。老百姓普遍支持可再生能源發展，但又不希望在自己的后院建設。他們認為碳捕捉獲與封儲存技術很有必要，但又擔心二氧化碳的泄漏問題。核電的安全性一直是爭議的焦點，同時老百姓和企業又普遍反對能源漲價。

7. 歐盟正在著手制定2030年能源政策框架，成本效率重新回到議事日程

 歐盟委員會目前正在為制定《2030能源和氣候政策框架綠皮書》而就有關能源和氣候的有關問題征求成員國意見。其中問題包括：迄今有何經驗可以總結？到2030年的氣候和能源政策目標定為多高？如何使碳貿易價格重新回到25~30歐元的正常水平？如何提高歐盟的競爭力并保障能源安全？如何協調不同成員國之間的實施措施，等等。

霍爾斯特博士認為，在制定2030年新的目標過程中，成本和競爭力將會重新回到歐盟的議事日程上來。

在隨后的討論交流階段，霍爾斯特博士還就歐盟的能源政策與對中國的啟示提出了以下主要觀點：

" 歐洲最為后悔的能源政策是沒有足夠重視節能工作

霍爾斯特博士指出，盡管歐洲一直來強調節能的重要性，但還是沒有引起真正的重視，也沒有將節能政策落實到位。

" 政治推動和共同調度準則是實現同步電網的關鍵

歐洲有一個統一的同步電網，而且延伸到俄羅斯。同步電網可以使各國電力互通有無，但也帶來了安全問題的擔憂。由于沒有公開的電力市場，歐洲電網的設計主要是為了應急時相互救濟，并不是電力貿易。

霍爾斯特博士認為，歐洲當初為了實現同步電網，主要國家的能源部長經常舉行不定期磋商，在政治層面推動，同時電網企業之間也努力溝通，制定了共同的調度準則。這些都是實現同步電網的關鍵。

" 俄羅斯是歐洲能源安全的重要伙伴

霍爾斯特博士認為，歐洲以外的人，特別是美國人，實際上并不很清楚俄羅斯對歐洲的能源安全有多么重要。無論是從天然氣還是石油的供應來說，俄羅斯都是歐洲重要的伙伴，當然也不是最好合作的伙伴。并且，俄羅斯對中亞國家如阿塞拜疆和哈薩克斯坦也繼續發揮巨大的影響，這些國家的國際能源項目經常受到俄羅斯的干擾。歐洲必須重視俄羅斯，并且要聰明機智地處理與俄羅斯的關系。

" 沒有一個完整的政策監管框架，歐洲頁巖氣很難有大的發展

歐盟去年曾作出努力，希望通過統一的政策促進歐洲頁巖氣的發展，但最終這個議題被否決了。從積極角度而言，不同的個體成員國都在各自探尋自己頁巖氣的潛力，而在歐盟層面不存在一個反對發展頁巖氣的歐洲立法。

但發展頁巖氣一定需要行業標準和監管準則，以便采用頁巖氣發展的最佳實踐。但是，歐洲目前還沒有這樣一個政策監管框架。在框架成型之前，頁巖氣在歐洲不會迅速發展。

" 歐洲并沒有整體放棄核電，公眾接受性和成本是阻礙其發展的關鍵

現在主要是德國要實行去核政策，而不是歐洲。為了實現歐盟統一的能源政策目標，每個會員國都可以有各自不同的政策選擇。

核電的發展不光是面臨公眾接受性的問題，實際上還有經濟性的問題。在電力市場化的背景下，核電的安全風險和核廢料處理都將使新建核電廠成本很高。因此除非有國家政策的強勁支持，私營部門不愿意去新建核電廠。