《國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》(2014～2020年)明確提出，到2020年，中國(guó)非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重要達(dá)到15%。實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，以風(fēng)電和太陽能發(fā)電為代表的可再生能源不可缺位。不過，在經(jīng)歷了2016年空前嚴(yán)重的棄風(fēng)、棄光問題之后，可再生能源政策機(jī)制的改革已然迫在眉睫。

細(xì)數(shù)國(guó)外可再生能源激勵(lì)政策，主要可以分為兩類：一類是固定電價(jià)模式，通過電價(jià)補(bǔ)貼支持可再生能源發(fā)展;另一類是“可再生能源配額制度+綠證交易”模式。在棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象有增無減，補(bǔ)貼資金難以到位的情況下，國(guó)內(nèi)關(guān)于后一種政策模式的討論越來越多。

在中國(guó)，可再生能源配額制度自2009年正式提出以來，討論多于行動(dòng)，爭(zhēng)論多于共識(shí)，至今仍沒有正式出臺(tái)實(shí)施。今年2月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》，自愿認(rèn)購(gòu)交易于7月1日啟動(dòng)，再次讓外界看到了“曙光”。然而，目前政府部門對(duì)于可再生能源配額制度的理解并不到位，要讓這一制度真正地發(fā)揮作用，需要在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更加充分地理解其運(yùn)作機(jī)理。

作用點(diǎn)應(yīng)在需求側(cè)

可再生能源配額制度是一項(xiàng)著眼于需求側(cè)的政策，而不是刺激供給側(cè)的政策。美國(guó)有30多個(gè)州施行了可再生能源配額制度，大多數(shù)指向的并非發(fā)電企業(yè)，而是發(fā)電企業(yè)的交易對(duì)手——購(gòu)電主體，即規(guī)定電力批發(fā)市場(chǎng)中的購(gòu)電企業(yè)在其所購(gòu)電力中必須有一定比例或者數(shù)量來自可再生能源。這一點(diǎn)非常重要，如果一味地刺激供給側(cè)，給發(fā)電企業(yè)提要求，那發(fā)出的電上不了網(wǎng)，只能使困擾能源行業(yè)多年的棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象愈來愈嚴(yán)重。給需求側(cè)提要求，需求側(cè)為滿足法律規(guī)定，自然會(huì)通過市場(chǎng)尋找并購(gòu)買可再生能源電力，這樣發(fā)電企業(yè)和專注于可再生能源開發(fā)的獨(dú)立發(fā)電商有了市場(chǎng)，也就有了動(dòng)力繼續(xù)開發(fā)可再生能源。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)相關(guān)政策并沒有很好地關(guān)注這一點(diǎn)。2016年4月，發(fā)展可再生能源心切的國(guó)家能源局再度放出大招，印發(fā)《關(guān)于建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知》，其中明確提出，2020年各燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)的非水可再生能源發(fā)電量配額與火電發(fā)電量的比例應(yīng)在15%以上。這一要求有兩個(gè)缺陷：第一，鞭子打在供給側(cè)身上，確實(shí)可以促進(jìn)可再生能源發(fā)電裝機(jī)的增加與發(fā)電能力的提高，但是消納不了怎么辦?只能又去找電網(wǎng)企業(yè)，這種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的做法，往往是費(fèi)力不討好的。第二，要求放在現(xiàn)有的火電企業(yè)身上，不顧火電企業(yè)在火電領(lǐng)域的技術(shù)和比較優(yōu)勢(shì)，不如通過市場(chǎng)手段，讓那些在可再生能源發(fā)電方面有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)去承擔(dān)可再生能源發(fā)展的重任。實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的一個(gè)有效措施是，建立可行的可再生能源綠色電力證書(在美國(guó)被稱為“可交易的可再生能源信用憑單”，TradableRenewable Energy Credits)交易制度。

在制定針對(duì)需求側(cè)的政策過程中，值得強(qiáng)調(diào)的是，可再生能源配額制度立法通常都會(huì)規(guī)定具體的配額要求(比例或數(shù)量)，但并不是說配額定得越高，政策力度就越大。配額制所產(chǎn)生的政策力度，還會(huì)受到諸多因素的影響，比如說政策覆蓋面，在美國(guó)有些州，如馬里蘭州、愛荷華州、德克薩斯州、夏威夷州、明尼蘇達(dá)州和威斯康辛州等，所有的售電企業(yè)都受立法約束;但在蒙大拿州，配額制只針對(duì)私人資本建立的售電企業(yè)，55%左右的電力市場(chǎng)都不受該制度的約束。政策覆蓋面越小，政策力度也就越小。再比如說對(duì)現(xiàn)有可再生能源裝機(jī)容量的對(duì)待方面，在美國(guó)部分州，如亞利桑那州、馬薩諸塞州、蒙大拿州和佛蒙特州，只有配額制建立后的新增裝機(jī)容量才能被用來滿足配額要求，但在大多數(shù)州，配額制度建立時(shí)已有的裝機(jī)容量也可以被用來滿足配額要求。在同樣的配額指標(biāo)下，限定新增裝機(jī)才可以用來滿足配額要求，無疑會(huì)有效地提高政策力度。這些來自國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)提醒中國(guó)的政策制定者，發(fā)展目標(biāo)固然重要，但在制定政策時(shí)，更要考慮眾多可能影響政策力度的設(shè)計(jì)要素。

綠證交易宜全國(guó)一盤棋

可再生能源配額制度是一項(xiàng)著眼于市場(chǎng)的制度，而不是著眼于規(guī)劃的制度。因此，可再生能源配額制度另外一個(gè)重要的設(shè)計(jì)要素是可再生能源綠色電力證書交易制度。可再生能源發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)的電力全部會(huì)獲得綠證，該綠證可以在市場(chǎng)上自由交易。這樣一來，購(gòu)電主體可以有多種途徑來達(dá)到配額要求：它可以直接購(gòu)買可再生能源發(fā)電企業(yè)發(fā)出的電力;當(dāng)電力輸送存在問題的時(shí)候，它完全可以從可再生能源發(fā)電企業(yè)購(gòu)買綠證，以滿足配額要求。這一制度讓可再生能源電力具備了兩種商品屬性，一種是正常的電力，和火電一樣在市場(chǎng)上銷售;另外一種是表征其生態(tài)屬性的綠證，也能通過市場(chǎng)來銷售以獲得收益。在可再生能源配額要求下，購(gòu)電主體有動(dòng)力購(gòu)買綠證，因?yàn)槠渫瓴怀煞ㄒ?guī)要求的配額所面臨的罰款，通常是市場(chǎng)上綠證價(jià)格的數(shù)倍。以罰款作為“大棒”，一個(gè)活躍的綠證交易市場(chǎng)才得以形成。

缺失了綠證交易市場(chǎng)的可再生能源配額制度，只能是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的再版，通過命令和強(qiáng)制性手段，迫使發(fā)電企業(yè)和購(gòu)電主體發(fā)展一定比例的可再生能源，這必然會(huì)給企業(yè)帶來成本上升的巨大壓力。綠證交易制度設(shè)計(jì)的目的是，在確定實(shí)現(xiàn)可再能源總量發(fā)展目標(biāo)的前提下，通過市場(chǎng)交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)成本的最小化。通過市場(chǎng)交易，在可再生能源開發(fā)方面，沒有優(yōu)勢(shì)的火電企業(yè)完全不用發(fā)展風(fēng)電和太陽能，而是由具備技術(shù)優(yōu)勢(shì)的可再生能源發(fā)電企業(yè)來承擔(dān)這一任務(wù)。

在美國(guó)，基本上所有的州都建立了綠證交易制度，但是在相當(dāng)數(shù)量的州，綠證只允許州內(nèi)交易，政策制定者認(rèn)為，允許跨州交易會(huì)降低配額制對(duì)本州可再生能源發(fā)展的促進(jìn)作用。限制州外交易雖然可以保護(hù)地方利益，卻不利于從整體上降低可再生能源發(fā)電成本，違背了制度設(shè)計(jì)初衷。中國(guó)的中央政府具有更大的權(quán)威性，比較容易破除這種地方保護(hù)主義，建立起全國(guó)統(tǒng)一的綠證交易市場(chǎng)，目前承擔(dān)全國(guó)綠證自愿認(rèn)購(gòu)交易任務(wù)的中國(guó)綠色電力證書認(rèn)購(gòu)交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了良好開局，今后應(yīng)避免這個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)被條塊化分割。

作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)已經(jīng)向國(guó)際社會(huì)發(fā)出了碳減排和發(fā)展可再生能源的莊嚴(yán)承諾。在制定相關(guān)政策時(shí)，需要慎之又慎，如何以最小的成本實(shí)現(xiàn)最大的政策效果，如何平衡經(jīng)濟(jì)成本與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，需要政策制定者們始終保持清晰、理性的政策制定思路。(作者尹海濤，系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)系副教授、經(jīng)濟(jì)系主任)