在美國退出《巴黎協定》重創全球氣候治理體系的情況下，中國用堅實的低碳發展步伐，為全球應對氣候變化注入強心針。

中國國家發改委19日宣布，經中國國務院同意，該機構印發了《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》，這標志著中國碳排放交易體系完成了總體設計，并正式啟動。

為什么要建立碳市場？

——低成本兌現減排承諾

碳排放市場用來做什么？國家發改委給出了明確的定位：控制溫室氣體排放政策工具。而中國之所以啟動這一工具，源于艱巨的減排任務。

2015年6月，在各方圍繞著《巴黎協定》沖刺的關鍵時刻，中國披露了自己雄心勃勃的減排目標，有力的推動了協定的達成。

中國當年6月30日，向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交的文件描述了本國2030年行動目標：二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%。

對于中國減排力度的升級，中國國家氣候變化專家委員會副主任何建坤表示，在哥本哈根(2009年)，中國提出的目標是2020年時單位GDP二氧化碳降低40%到45%。該目標的實現已經付出了很大的努力。要兌現2030年目標，意味著每年單位GDP碳排放下降的速度需要更快，這意味著中國將付出更大努力。

何建坤測算說，根據粗略測算，僅僅是新能源方面的投資到2030年的資金需求就超過10萬億元(人民幣，下同)，如果加上節能、森林碳匯等其他措施，總的資金需求大概在40萬億左右。

除了大量的資金投入，中國經濟結構的特點也是中國低碳發展面臨的挑戰。

清華大學能源環境經濟研究所所長張希良解釋說，中國經濟體量大，高能耗產業比重高，應對氣候變化任務十分艱巨，建立全國性的碳排放交易體系其主要目的是利用基于市場的手段，以盡可能低的成本，履行本國應對氣候變化的國際承諾，以及實現國內約束性的碳減排目標。

碳交易為什么從電力行業開始？

——基礎好、排放多

從國家發改委印發的方案中可以看出，中國現階段并沒有讓碳交易市場覆蓋全行業，而是從電力行業開始，將碳市場逐步推開。

國家發改委氣候司司長李高表示，國家發改委在首批開展歷史數據核查的石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和航空等高耗能、高排放、資源性行業中，以發電行業為突破口率先啟動全國碳排放交易體系，主要原因有以下四方面：

一是發電行業數據基礎較好、產品單一，主要是熱、電兩類，排放數據計量設施完備，數據管理規范且易于核實，配額分配簡便易行。

二是行業排放量較大，首批納入企業約1700余家，排放量超過30億噸(歐盟碳市場年均排放量約20億噸)，具有較強示范意義。

三是管理制度相對健全，行業以大型企業為主，易于管理。

四是從國際經驗看，火電行業都是各國碳市場優先選擇納入的行業。

張希良指出，選擇電力行業率先啟動全國碳市場，是把電力行業作為全國碳排放交易體系建設的一個突破口，多個重點排放行業未來將逐步納入。全國碳排放交易體系未來將覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點排放行業。

他強調，上述行業中，年能耗一萬噸標準煤及以上的企業大約有7000家。估計這些企業的總排放量占到工業部門碳排放的75%以上，管住了這7000家左右的企業，就管住了工業部門碳排放的大頭，同時政府的管理成本也在可接受的范圍之內。

碳排放權總量如何設定？

——吸取歐盟教訓 按偏緊設定

從無限制的排放到可以用來交易，碳排放權要獲得“價格”，前提就是對其進行總量控制，從而形成稀缺性。

如何設定總量？張希良指出，交易體系的總量設定是一個極具挑戰性的工作，一方面，不僅要考慮碳市場覆蓋范圍的特征，也需要把握不同年份國家碳減排目標和對碳排放交易體系貢獻的期望值，還需要對未來一個時期的經濟增長率和交易體系覆蓋行業的成長情況進行一定預判；另一方面，產業和企業的承受力和競爭力也要納入到考量中來。

值得注意的是，歐盟碳市場此前以失敗告終的一個重要原因就是其總量設定過松，導致碳價奇低，市場名存實亡，因此業內人士預測，中國碳市場的總量設定將處于相對偏緊狀態。

如果說總量直接決定了碳排放配額的稀缺程度，配額分配則決定了交易主體的市場行為。如果其排放高于所分配配額，則需要購入配額，排放低于所分配配額，就可以在市場上售出配額獲益。

從配額分配上來看，張希良介紹說，常見的配額分配方法有兩種，有償分配法—以配額拍賣為代表，和免費分配法。

拍賣法的優點是簡單，配額配置效率高，缺點是會一定程度上提高企業的經營成本。

他指出，為了讓碳市場更易于為有關企業的接受，我國碳市場的配額分配要以免費分配為主。

張希良表示，經過七個地方碳交易試點3年多的實踐，中國發展出了兩種符合國情的配額免費分配方法，一種是基于當年實際產量的行業基準法，另一種是企業歷史強度下降法。這兩種方法應該成為中國國家碳市場主要的配額分配方法。

碳排放交易如何保障？

——各地各部門協調形成合力

要從無到有建立一個市場，需要對相應的市場要素進行匹配。中電聯專職副理事長王志軒介紹說，碳市場的主要要素是交易主體、交易產品、配額分配、排放量核算、交易平臺、市場監管。

如果說總量設定和配額分配確定了市場的主軸，而市場要建立，還需要很多細節上的工作和協調。

首先是政策層面的協調，王志軒介紹說，雖然碳市場頂層設計中對相關部門及交易主體在碳市場建設中的責任做了明確分工，但是這些政策工具涉及到政府各個部門，各種政策工具之間可能會產生重復管控，因此未來還需要統籌考慮碳交易政策與其他政策的協調，形成合力。

其次是各地的參與。國家發改委透露，在對承擔全國碳排放權注冊登記系統和交易系統建設運維任務進行公開征集和專家評審的基礎上，確定由湖北省和上海市分別牽頭承建兩個系統，北京、天津、重慶、廣東、江蘇、福建和深圳市共同參與系統建設和運營。

湖北：承建碳排放權注冊登記系統

湖北省副省長童道馳表示，按照要求，湖北將將承擔注冊登記系統(相當于后臺系統)的運行維護工作，湖北將按照要求，進一步做好試點工作，特別是注冊登記系統工作。

童道馳介紹說，過去幾年，湖北通過碳市場建設的試點，確實減少了碳排放，省內控排企業碳排放比過去三年分別下降了3.14%、6.05%、2.59%，完成了控制溫室氣體排放的目標，這個市場試點是有效的，完成了溫室氣體排放的目標。另外在碳金融的創新方面，因為碳排放包括交易、托管、結算等等業務，湖北也做了一些工作。

上海：承擔交易系統建設運維任務

上海市市委常委、常務副市長周波介紹說，上海全國性的金融交易市場有13個之多，是中國乃至世界上金融基礎設施和要素最聚集的地區之一。在組織高效交易、防范金融風險方面積累了一定的經驗。同時，人才還是比較集聚。所以，在建設交易系統過程當中，我們將充分發揮這方面的優勢，依托現有的碳交易基礎和管理機構，吸納相關金融機構的專業人才，組建一支熟悉全國碳交易市場的專業團隊，將交易系統設計好、建設好、運行好，并全力以赴做好資金、場地、資源和技術的保障。

交易所：提供交易設施 保障信息服務

北京環交所表示，作為中國碳市場重要的建設者和參與者，該機構開展碳交易市場的創新探索：在區域市場建設方面，北交所在全國率先實現跨區交易；在交易系統方面，北交所率先實現了云平臺升級；在金融產品方面，北交所積極開展碳金融創新。

該機構表示，在未來碳市場建設中，交易所主要承擔市場培育和市場監管工作。

一是提供安全、穩定、良好的交易基礎設施，交易所為市場參與者提供包括電子交易平臺、協議轉讓模板、融資工具等內容在內的一系列交易基礎設施，確保交易參與者有序、安全的開展碳交易；

二是提供及時、透明、完善的信息服務。為確保信息透明，交易所需按照相關要求定期發布與交易相關的信息，此外還會發布年報、專項研究報告等供市場參與者參考；

三是提供堅實的價格信號，促進市場活躍。交易所通過產品研發、金融創新等多種途徑鼓勵市場參與者積極參與交易，進一步完善碳市場價格發現功能、拓寬交易參與人風險管理渠道；

四是開展能力建設。面向不同交易參與者及社會公眾，廣泛開展本地履約培訓、非試點地區能力建設、行業和企業定制培訓、資格培訓及低碳宣傳等。同時，交易所還擔負著對日常交易活動進行一線監管的職責，對于市場風險的防控起著至關重要的作用。

碳排放交易有哪些經驗？

——試點探索+海外經驗

試點案例：湖北華新水泥花費三千萬買配額

華新水泥是湖北省2014年第一批被納入碳排放管理的企業，當年這家企業獲得了2046萬噸的配額，但在年度履約期結算時卻發現實際排放配額超出了115.34萬噸，據華新水泥氣候保護部李英部長介紹：“當年在實際排放配額嚴重超出的情況下，華新水泥最終花費了三千多萬元人民幣購買了碳配額，完成了2014年度的履約，這相當于我們企業在華中地區一年的純收入，損失慘重。”

對于水泥企業來說三千多萬可不是一筆小錢，沉重的教訓促使華新水泥從第二年開始在碳市場和節能減排方面下足了功夫。他們首先向湖北發改委建議，采取標桿法對水泥行業進行配額分配，最終得到了省發改委采納。與此同時，華新水泥成立了氣候保護部，派專人對自身企業進行碳資產加強管理，并從水泥廠最大的消耗品燃料上做起了文章，通過自主研發技術把生活垃圾，城市污染土、工廠廢棄物加工成為一種綠色環保的垃圾衍生燃料以替代傳統的煤炭。

據介紹，如今，華新集團的十三家水泥工廠全都完成了技術改造，大量使用這種替代燃料，不僅實現了水泥生產成本的下降還實現了碳排放額度盈余，2015年華新水泥不但不再需要購買排放配額，反而通過出售盈余的碳排放額度42.38萬噸凈收益900多萬元。據統計，3年來，全省納入碳市場的控排企業，已通過節能降碳實現碳市場收益3億元。

海外的經驗：美國區域溫室氣體減排行動的教訓

美國環保協會北京代表處首席代表張建宇撰文介紹了美國區域溫室氣體減排行動(RGGI)對全國碳市場啟動的啟示。

RGGI源于2005年美國東北部地區十個州共同簽署的應對氣候變化協議。從2009年運行至今，RGGI出現的最主要的問題是由于配額過剩造成的市場價格低迷，活躍度差，且未能實現通過碳交易發現價格和傳遞價格信號的基本功能。

據介紹，這一問題的產生也體現出美國電力行業的發展趨勢。2005 年以前，美國年發電量持續增長，2005年后，由于經濟增速減慢，美國的發電量維持在一個比較穩定的水平。此外，美國天然氣發電對煤電的替代在很大程度上降低了美國電力行業的碳排放。

在2009年，RGGI 控排企業實際 CO2排放總量就已經比初始配額總量低35.1%，2010至2013年，RGGI 控排企業實際 CO2排放總量分別比年度初始配額總量低 27.7%、36.7%、51.1%和 53.7%。配額過剩使碳市場發現價格和傳遞價格信號的功能基本喪失，通過碳交易政策來刺激減排和低碳投資的初衷落空。

其中，第一履約期配額拍賣總量為 5.03 億短噸，但實際只售出 3.93 億短噸；由于拍賣量遠大于需求量，2010 年第三季度到 2012 年第四季度連續十次的拍賣均以最低規定價格成交。同時，非控排企業參與碳市場的積極性急劇下降，二級市場交易占比從 2009 年的 85%下滑到 2011年的 6%。

為了挽救碳市場，RGGI 果斷對初始配額總量設置進行了調整，并出臺若干配套機制以穩定碳市場。2013 年，RGGI 實施了配額總量設置的動態調整機制，對 2014年開始的配額總量進行了大幅削減，由原來的 1.6 億短噸削減至0.91 億短噸，相比 2013 年下降了約 45%。通過及時調整，RGGI價格和市場低迷的問題得到了有效的解決。