2017年2月，國家能源局發布了《煤炭深加工產業示范“十三五”規劃》（國能科技[2017]43號）（簡稱《規劃》），成為首個國家層面的煤炭深加工產業規劃，也是“十三五”開局14個能源專項規劃中唯一經由國務院批準的規劃。

2017年3月，國家發展和改革委員會、工業和信息化部聯合發布了《現代煤化工產業創新發展布局方案》（發改產業[2017]553號）（簡稱《方案》），成為推動現代煤化工產業創新發展的重要綱領性文件。

兩個國家級文件的發布，為我國煤炭深加工、現代煤化工產業創新發展，為未來煤炭清潔高效利用，拓展石油化工原料來源指明了方向和道路。國家能源局總經濟師李冶強調，面對中央要求、市場需求、企業訴求和技術追求，“十三五”期間應科學謀劃、慎重決策、穩步推進，使煤炭深加工產業邁向新的發展階段。

《規劃》和《方案》在制定階段充分征求了各方意見，不僅提出了“十三五”期間的發展目標和主要原則，成為整個行業的發展規范；也對“十三五”升級示范項目具體內容作了詳細部署，在著力解決前期各種問題的基礎上，明晰了走科學、可持續發展道路的方向。

《規劃》和《方案》既是煤炭深加工、現代煤化工產業發展的風向標，也是煤炭深加工、現代煤化工產業發展的基礎藍本。

1．產業定位：現代能源體系的重要組成部分

《規劃》指出，適度發展煤炭深加工產業，既是國家能源戰略技術儲備和產能儲備的需要，也是推進煤炭清潔高效利用和保障國家能源安全的重要舉措。《規劃》明確要求，將煤炭深加工產業培育成為我國現代能源體系的重要組成部分。

《方案》指出，我國煤炭資源相對豐富，采用創新技術適度發展現代煤化工產業，對于保障石化產業安全、促進石化原料多元化具有重要作用。

煤炭深加工/現代煤化工屬于新興產業，目前仍處于產業發展初級階段。過去十多年間，煤炭深加工/現代煤化工產業的用能程度、耗水程度、環境影響程度、碳排放等方面的爭議持續不斷；國家有關部門審時度勢，以指導意見或通知的形式，從審核、能評、環評等多個方面從嚴把關，產業發展面臨輿論爭議和困惑。

但是，嚴格要求并不等于否定。此次兩份文件的發布，正式表明了我國中央政府關于煤炭深加工、現代煤化工產業的判斷和定位，“煤炭深加工、現代煤化工該不該干”的問題得到了明確的、正面的回答。

《規劃》的指導思想明確提出了“以增強能源自主保障能力和推動煤炭清潔高效利用為導向”，“以國家能源戰略技術儲備和產能儲備為重點”，“提升煤炭轉化效率和效益”，概括了煤炭深加工對于國家能源自主保障和國家能源戰略、煤炭清潔高效利用的重要作用。

2．產業現狀：目前仍處于產業化初級階段

《規劃》和《方案》都不同程度地指出，目前我國煤炭深加工、現代煤化工產業仍處于產業化初級階段，產業發展初具規模，但尚存在一些問題亟待解決，不完全具備大規模產業化的條件。

產業發展成績主要體現在：關鍵技術水平已居世界領先地位，示范項目運行水平不斷提升，自主技術裝備水平大幅提高，培養了一批骨干企業和人才隊伍，促進了資源地區經濟轉型發展。

產業發展問題主要體現在：生產工藝和環保技術有待完善，系統集成水平和污染控制技術有待提升，生產穩定性和經濟性有待驗證，示范項目建設秩序有待規范，企業運營管理水平有待提高，行業標準和產業支撐體系有待健全。

立足產業發展成績，針對產業發展存在問題，加強科學規劃，做好產業布局、提高質量效益，化解資源環境矛盾，實現煤炭清潔轉化，培育經濟新增長點，進一步提升應用示范成熟性、技術和裝備可靠性，逐步建成行業標準完善、技術路線完整、產品種類齊全的現代煤化工產業體系，推動產業安全、綠色、創新發展。

3．發展環境：錯綜復雜，挑戰大于機遇

挑戰主要體現在：

（1）生態環境和資源約束強化，新環保法和大氣污染、水污染、土壤污染等專項行動計劃的實施，煤炭深加工產業的污染控制要求將更加嚴格，煤炭深加工項目獲得用水、用能、環境指標的難度加大；

（2）能源化工市場競爭加劇，國際油氣市場供需趨于寬松，價格低位運行，中東、北美低成本的油氣、烯烴等產品加快出口。國內經濟進入新常態，大宗能源化工產品需求增速放緩，市場競爭日益激烈；

（3）先進能源技術競爭日益激烈，非常規油氣、電動汽車、可再生能源等技術進步十分迅速，如率先實現重大革命性突破，將壓縮煤炭深加工產業發展空間清潔燃料替代傳統燃料加快。

機遇主要體現在：

（1）清潔燃料替代傳統燃料加快。我國清潔燃料需求將保持持續增長，國五及以上標準車用汽、柴油和普通柴油將全面推廣，船用燃料油升級步伐加快，天然氣車、船快速發展，散煤以及高硫煤、石油焦等劣質燃料逐步退出市場，工業窯爐、采暖鍋爐“煤改氣”積極推進，煤炭深加工產業可在燃料結構調整中發揮重要作用。

（2）煤炭供給側改革加速推進。我國煤炭行業產能嚴重過剩，急需加快供給側結構性改革，推動行業轉型升級，培育新的利潤增長點。鋼材、水泥等大宗原材料價格較低，工程建設成本下降。煤炭深加工產業作為延伸煤炭產業鏈、提高附加值的重要途徑，將迎來新的發展機遇。

（3）煤炭深加工自主創新更加活躍。我國煤炭深加工自主創新步伐加快，新一代的煤氣化、液化、熱解、合成等關鍵技術不斷涌現，合成氣一步法制烯烴、熱解-氣化一體化等革命性技術研究取得重要突破，將為產業注入持續發展動力。

4．發展方式：“十三五”以升級示范為主

《規劃》要求，到2020年，已建成的示范項目實現安全、環保、穩定運行，自主技術和裝備可靠性得到驗證，煤制清潔燃料和化工原料得到市場認可和應用，裝備自主化率進一步提高，推動形成技術路線完整、產品種類齊全的煤炭深加工產業體系。

“十三五”期間，煤制油、煤制天然氣、低階煤利用、煤制化學品、煤與石油綜合利用以及通用技術裝備6個方面將開展升級示范，規劃開工的14個示范項目分別將承擔2-3項技術升級示范任務，這些技術均比目前的產業化技術水平再次提高。到2020年，大型煤氣化、加氫液化、低溫費托合成、甲醇制烯烴技術進一步完善；百萬噸級低階煤熱解、50萬噸級中低溫煤焦油深加工、10億立方米級自主甲烷化、百萬噸級煤制芳烴等技術完成工業化示范。

煤制油方面：目前神華直接液化項目第一條生產線中存在循環溶劑油不平衡、油煤渣再利用水平低、氣化能力與需求不匹配等問題，將在在第二、三條生產線中得到改善；直接液化油品用于常規車用燃料，直接液化油品的特長沒有得到發揮；相比之下，直接液化更加適合開發超清潔汽、柴油以及軍用柴油、高密度航空煤油、火箭煤油等特種油品，滿足高端領域的需求將進一步提高直接液化工廠的產業價值。

兗礦榆林百萬噸級和神華寧煤400萬噸/年煤間接液化示范項目剛剛投產，“十三五”期間需要消缺技改，通過操作優化，力爭盡快實現“安、穩、長、滿、優”運行。已投產的間接液化項目均采用低溫費托合成技術，產品局限于柴油、石腦油、液化石油氣等，附加值有限；“十三五‘期間將進一步改進低溫費托合成技術和催化劑，開展高溫費托合成技術的產業化示范，以更多地生產超清潔汽油以及高品質石蠟、溶劑油、α-烯烴、高檔潤滑油等高附加值產品，優化產品結構，提高工廠效益。

煤制天然氣方面：目前已投產的3個煤制天然氣項目，大唐克旗項目和慶華伊犁項目的氣化技術均為碎煤加壓固態排渣技術，在氣化效率、爐型大型化、清潔生產方面均有局限；大唐克旗、慶華伊犁和匯能鄂爾多斯項目的甲烷化技術均采用國外技術，國內自主的甲烷化技術未能得到規模化應用。“十三五”期間，煤制天然氣將開展大型環保固定床熔渣氣化、1500-2000噸/日氣化爐、具有自主知識產權的、10億立方米/年及以上規模的甲烷化成套工藝技術工業化示范。

低階煤利用方面：我國對低階煤利用技術的研發歷史較長，但進展較慢。目前低階煤技術種類多，產業化方面有不同程度的嘗試，企業自主開展的若干個數十萬噸級的產業化示范項目試車，但在生產效率、環保水平、運行穩定性、系統配套等方面存在不足。

其中，前期工業化技術試驗效果較好的技術主要有湖南華銀LCC技術、陜煤化熱解-氣化一體化（CGPS）技術、延長石油集團煤提取煤焦油與制合成氣一體化(CCSI)技術和煤油共煉（YCCO）技術、河南龍成集團年旋轉床低階煤低溫熱解技術等。

鑒于低階煤分質分級利用對我國煤炭清潔高效利用意義深遠，“十三五”期間，國家將低階煤分質利用上升到國家級技術示范層面，選取了5個示范項目，分別進行不同的低階煤技術產業化示范。

煤制化學品方面：煤制烯烴一直是我國煤炭深加工的重點方向，在國家層面開展示范和進行項目管理。目前煤制烯烴的關鍵單元技術已經成熟，產業化效果良好；“十三五”期間主要是進一步優化全廠系統配置，提高節能、節水和環保水平。煤制乙二醇由于單體項目規模相對較小，一直是企業自主決策、自主示范，沒有上升到國家示范和管理層面。

《規劃》和《方案》對煤制乙二醇的內容有所體現，對其單個項目規模、綜合能耗和新鮮水耗指標提出了要求，但沒有明確煤制乙二醇示范項目。“十三五”煤制乙二醇項目仍為省級核準，上述指標要求可參考使用；而主動升級為國家級示范項目的煤制乙二醇項目，將必須達到上述指標要求。

煤制芳烴的產業化示范項目，已有企業開展了近十年的前期工作，但由于關鍵的甲醇制芳烴技術尚不成熟，原料的消耗指標較高，而產品芳烴的價格水平低于烯烴，導致甲醇制芳烴的經濟性難以實現，產業化項目難以推進。“十三五”期間，煤制芳烴的產業化示范仍需根據市場行情適時決策。

煤與石油綜合利用方面。目前我國煤與石油綜合利用已有產業化實踐，例如東部地區煉油工廠配套煤制氫裝置，替代原來的天然氣制氫或者干氣制氫。

今后，隨著煤氣化、費托合成技術發展以及大型煉廠的流程優化，煤與石油化工綜合利用將更加深化，例如費托合成副產的富含直鏈烷烴的石腦油作為乙烯裂解原料，油煤共煉裝置副產的高芳潛石腦油作為重整原料，煉廠所產劣質石油焦、渣油以及油煤共煉裝置的液化殘渣作為氣化原料等，都將極大地提高產品用途，做到物盡其用、物有所值。

通用技術裝備方面：我國在石油化工和現代煤化工通用技術裝備方面不斷進步，是支撐煤化工和石油化工產業不斷前進的重要動力。其中，現代煤化工產業所需要的大型煤漿泵、高效空冷、廢水處理等設備進步明顯。

“十三五”期間，由于現代煤化工產業化項目的單系列規模繼續擴大，節能節水環保水平要求更高，大規模磨煤機、高壓設備、特種閥門等通用裝備和高效控制系統，高效節水消霧技術、閉式循環水技術、高效空冷技術等節水技術，廢水制漿、先進預處理、生化處理、高效膜提濃等廢水處理技術，均呈強烈需求態勢。有關方面的先進技術和裝備，將在示范項目中得到嘗試。

5．產業總量前提：資源和環境承載力

《規劃》對煤炭深加工發展準入門檻的要求更趨嚴格，明確提出了綠色發展，量水而行的原則。“十三五”期間，煤炭深加工項目將結合各地的實際發展情況，強化節能目標責任和監督考核，進而實現對能源消費總量和強度的控制。

《規劃》強調，將資源和環境承載力作為產業發展的前提，堅守水資源管理“三條紅線”。在“十三五”期間，對已超出水資源、能源消費控制總量和已無環境容量的地區，如要建設煤炭深加工項目，需先期采取有力措施騰出相應容量指標。

6．示范項目門檻：嚴格的能效和節水標準

《規劃》和《方案》對示范項目的能效、綜合能耗、原料煤耗、新鮮水耗均提出了明確要求。與之前發布的通知、指導意見類文件相比，指標分類和數值略有調整。原因主要有兩方面。一是與近期發布的國標類文件相統一，保持指標定義、計算范圍與要求一致，避免分歧；二是更好地參考了投產運行項目運行數據，使升級示范項目的水平既有所提高，又不至于達不到或者付出過多代價。

例如，煤制油項目，直接液化的能效、綜合能耗、原料煤耗、新鮮水耗４項指標要求比神華先期工程的運行數據略有提高，但同時也考慮了二、三線項目技術優化、產品升級所需要的能源和資源代價；間接液化、煤制天然氣、煤制烯烴的４項指標與現有工廠相同，能耗水平有提高，節水要求大幅提高，主要是現有工廠的示范重點是核心單元技術的產業化、而不是節能節水的先進性，立項和建設階段尚允許建設蒸發塘或者達標排放，而“十三五”期間的升級示范項目則更加強調節能和節水水平，提高資源利用效率。

7．發展節奏：成熟一個，建設一個

《規劃》指出，“十三五”升級示范項目堅持高起點、高標準發展，不支持現有技術水平的大規模產能擴張，不設定約束性的產能和產量目標，主要以技術發展進程確定產業發展節奏，列入規劃的項目應承擔明確的示范任務，成熟一個，建設一個，逐步提高產業水平和層次。

“十一五”和“十二五”期間，國際油價和國內煤價均高位運行，以煤炭資源獲取為目的的煤化工項目曾經引起了廣泛的關注，呈現“無序”和“過熱”勢頭，產業發展亂象叢生。但是，真正深入開展前期工作、詳細論證項目可行性的項目是有限的，淹沒于“洪流”中，反而被動束縛，不得施展。

本次《規劃》提出“嚴控產能，有序推進”原則，明確了升級示范以技術進步為主，而不是追求現有技術水平的產業化擴張；同時不設定約束性的產能和產量目標，既考慮了技術進步的不確定性，又兼顧了“十三五”低油價經濟形勢對示范項目的壓力，符合現代煤化工發展初級階段的產業特征。

8．項目管理：新建類和儲備類動態管理

《規劃》提出，煤制燃料類示范項目分為新建類和儲備類：

在《規劃》出臺之前，國家能源局組織第三方技術支撐單位開展了“十三五”示范項目評估，對其產業布局、技術水平、前期工作進展、業主條件等進行了綜合評價，根據評價結果，在《規劃》中按新建類項目和儲備類項目分類管理。按照評估階段的要求，新建項目要求在2020年投產或者具備投產能力。

對于列入《規劃》的儲備項目，應先調整為新建項目，再申請核準。儲備項目在符合區域規模控制要求并符合重大項目評估工作細則中有關新建項目的條件的前提下，由省級發展改革委（能源局）提出申請，并經研究論證后方可調整為新建項目。

國家能源局將持續跟蹤規劃內項目進展，適時開展評估，對主動放棄、推動不力、進展遲緩、無故拖延的項目，取消新建項目或儲備項目資格；同時根據煤炭深加工技術發展及市場變化等情況，研究論證新的示范項目，并擇優增補納入規劃。加強規劃實施監管工作，嚴禁項目違規審批、未批先建。

分類管理的模式，與“嚴格控制產業發展節奏”的原則相呼應，是穩步推進、高標準、嚴要求的具體體現。

9．核準權限：煤制燃料類國家核準，煤制化學品類省級核準

按照《規劃》要求，煤制油、煤制天然氣、低階煤分質利用的示范項目由國家能源局管理，核準權限在國家能源局。

《方案》指出，新建煤制烯烴、煤制芳烴項目必須列入《方案》，必須符合《現代煤化工建設項目環境準入條件（試行）》要求。煤化工項目業主可自主開展前期工作，相關部門依法開展城市規劃、用地預審、環境影響評價、水資源論證等工作。

按照國務院關于簡政放權的精神和《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》的要求，將列入《方案》的新建煤制烯烴、煤制芳烴項目（不包括煤制油、煤制氣等煤制燃料項目），下放省級政府核準。上述政策是繼《石化產業規劃布局方案》下放煤制烯烴項目核準權限的延續。

按照《方案》要求，已列入《方案》、可以由省級政府核準的煤制烯烴項目主要有：黑龍江龍泰公司雙鴨山煤制烯烴項目、中國石化畢節煤制烯烴、山西朔州煤制烯烴項目、河南鶴壁煤制烯烴項目，以及內蒙古鄂爾多斯、陜西榆林、寧夏寧東、新疆準東4個現代煤化工產業示范區范圍內、“十三五”期間新增煤炭轉化量總量在2000萬噸以內的煤制烯烴項目。

10．產業布局：靠近原料、靠近市場、進入園區

《規劃》明確要，按照“靠近原料、靠近市場、進入園區”的原則，科學合理確定產業布局。在煤炭資源地區按照基地化生產、規模化外送模式集中布局示范項目，在消費市場中心按調度靈活、就地消納的模式布局規模適中的示范項目。在同等條件下，布局示范項目向老、少、邊、窮地區傾斜，支持當地經濟發展。

現代煤化工項目將逐步實現園區化發展。“十三五”期間，將重點在煤炭資源豐富、生態環境可承受、水資源有保障、運輸便捷的中西部地區布局示范項目。對京津冀地區、長三角、珠三角和缺水地區，將嚴格控制新建煤炭深加工項目。

《方案》明確提出，統籌區域資源供給、環境容量、產業基礎等因素，結合全國主體功能區規劃以及大型煤炭基地開發，按照生態優先、有序開發、規范發展、總量控制的要求，依托現有產業基礎，采取產業園區化、裝置大型化、產品多元化的方式，以石油化工產品能力補充為重點，規劃布局內蒙古鄂爾多斯、陜西榆林、寧夏寧東、新疆準東4個現代煤化工產業示范區，推動產業集聚發展，逐步形成世界一流的現代煤化工產業示范區。

11．產業融合：引導相關產業協同發展

《方案》提出，按照循環經濟理念，采取煤化電熱一體化、多聯產方式，大力推動現代煤化工與煤炭開采、電力、石油化工、化纖、鹽化工、冶金建材等產業融合發展，延伸產業鏈，壯大產業集群，提高資源轉化效率和產業競爭力。

現代煤化工作為工業經濟的一部分，其發展不可能是孤立的。隨著現代煤化工產業的發展壯大，其與關聯產業的聯系越來越密切，聯動作用日益顯現，而有些作用尚未得到充分認識。《方案》首次對現代煤化工與關聯產業的關系進行了系統的總結，并提出了發展思路和要求，對于引導地方構建關聯經濟、產業經濟大循環具有引導和推動作用。

12．碳減排：積極探索和面對

《方案》要求，加強產業發展與二氧化碳減排潛力統籌協調，大力推廣煤化電熱一體化技術，嘗試提高現代煤化工項目二氧化碳過程捕集的比重，降低捕獲成本。認真總結二氧化碳在資源開發領域的應用經驗，深入開展二氧化碳驅油驅氣示范。利用內蒙古、陜西、寧夏、新疆等地荒漠化土地資源豐富、光照時間長、強度高的優勢，結合產業示范區建設，探索開展二氧化碳微藻轉化、發酵制取丁二酸等應用示范及綜合利用。

二氧化碳減排是全社會共同面對的義務和責任。現代煤化工產業的生產環節產生二氧化碳，是煤炭轉化利用的必然代價，與燃煤發電過程本質相同，其要做的是提高煤炭轉化過程的能源利用效率，兼顧提高煤炭運輸和清潔能源產品使用過程的全生命周期效率。

作為新興產業，現代煤化工在產業布局、關聯產業發展方面可優先考慮二氧化碳利用問題，例如二氧化碳驅油、驅氣示范。現代煤化工是二氧化碳減排和利用的有益探索，有條件的現代煤化工項目應積極落實。二氧化碳的化學轉化利用，目前對二氧化碳的消化能力極其有限，仍處于小規模應用示范階段。