“配額制”這項被稱為中國最難產的可再生能源政策，終于在2018年全國兩會結束后落地。

3月30日，關于可再生能源配額制的意見征求已經結束。一周前，國家能源局發布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，要求將可再生能源電力消納作為一項約束性指標，按年度對各省級政府的可再生能源配額進行監測、評估和考核。指標設定結合了各省的可再生能源資源、電力消費總量、國家能源規劃和年度建設計劃、全國重大可再生能源基地建設情況等情況。在已公布的2018年可再生能源電力配額指標中，各地存在較大差異，山東為8.5%，四川最高為91%;非水電可再生能源電力配額指標中，廣東、廣西、重慶最低為3%，寧夏、青海最高為21%。

“此次實行總量和非水電配額兩級指標，從各省的情況來看，預計完成困難度并不大。”廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強在接受《中國經營報》記者采訪時表示，實施配額制有助于解決可再生能源的消納困境。

責任主體生變

2017年末，中國可再生能源裝裝機6.5億千瓦，占全部發電裝機的36.6%，水電、風電和光伏裝機量最都穩居世界第一。

在全國工商聯2018年團體提案中提到，由于沒有配套考核機制，國家此前公布的可再生能源電力占比和可再生能源消納政策在地方沒有得到有效執行，造成可再生能源發展的棄水、棄風、棄光問題難以解決。

截至2017年末，中國累計風電裝機容量達164吉瓦，光伏裝機容量達130吉瓦，當年光伏新增容量首次超過火電容量(46吉瓦)的年份。2017年，中國的風電和光伏限電率分別為12%和6%，國家能源局估計，2017年中國的風電和光伏的總限電量為49.2TWh。按照可再生能源標桿上網電價最低標準計算，這意味著可再生能源發電資產所有者至少因為限電損失了307億元人民幣(約合47億美元)。

剛剛過去的兩會上，金風科技董事長武鋼、遠景能源創始人兼CEO張雷、正泰集團董事長南存輝等能源界代表，都表達了盡快實施配額制的呼聲。

延宕十年，這項被新能源企業寄予厚望的政策，如今終于揭開了“廬山真面目”。

根據《意見征求稿》，承擔可再生能源電力配額義務的實施主體為各省級電力公司、地方電網企業、其他各類配售電企業(含社會資本投資的增量配電網企業)、擁有自備電廠的工業企業、參與電力市場交易的直購電用戶等。同一省級區域內的各類市場主體承擔同等配額指標，并公平參與可再生能源電力市場交易。政府部門、發電企業和電力用戶是配額制實施的保障方。

“和以往的設計相比，此次最大的變化是將配額制的義務主體由發電側轉向需求側。”國家發改委一位學者告訴記者，2011年國家能源局曾有過一個討論稿，提出可再生能源配額制的責任主體是裝機容量超過500萬千瓦的發電企業，隨后也明確電力企業要承擔15%的非水可再生能源發電量指標。但如果將配額制的責任側重到發電企業身上，“重建輕用”并不利于解決消納問題。

該學者認為，由于各省資源分布以及各個發電企業開發資源都有所不同，強加約束可再生能源發電義務不僅會推高火電企業成本，亦不符合市場化規律。現在電改進行的電力直接交易也更注重需求側響應，將配額制主體引導到用戶側、需求側，也反過來刺激發電側的發展。

對于各方關注的配額制定，此次沒有將水電資源排除在可再生能源電力之外，而是配額分為“可再生能源電力總量配額”和“非水電可再生能源電力配額”，包括海上風電、陸上風電、生物質能發電、太陽能光伏發電、太陽能光熱發電、城市固體垃圾發電、地熱發電、海洋能發電等。

根據公布的2018年總量配額指標和非水電配額指標以及2020年預期指標來看，各個省份都有較大差異性，不再是以前計劃的2%~10%四檔劃分。綜合來看，可再生能源豐富的省份配額指標高，反之指標就低。

此次明確權力下放給了各省級政府，由其制定政策和措施，國家能源局另外對跨省跨區輸送通道、電力市場交易、加大自備電廠消納等問題進行了補充規定。

丹麥風能咨詢機構MAKE中國市場分析師李小楊認為，配額制實施將有利于解決存量棄豐棄光問題，對可再生能源新增裝機影響有限。

證書交易機制模糊

另外值得關注的是，此次還提到了要實施可再生能源電力證書制度，作為記錄計量可再生能源電力的生產、實際消納和交易的載體，用于監測考核可再生能源電力配額指標完成情況。

可再生能源電力的生產者按照1兆瓦時(即1000千萬時)交易結算的電量一個證書的標準核發，自發自用電量按照發電量核發。市場主體之間可進行證書交易完成配額指標，證書價格由市場交易形成。而未完成配額的市場主體，須通過向所在區域電網企業購買替代證書完成配額，替代證書由省級電網公司根據消納成本等定價。

“這個證書交易和此前市場期待的綠證交易是不同的。”李小楊表示，隨著可再生能源的發展，長期以來中國通過對可再生能源電價補貼實施的“固定電價制”面臨調整。此前政府提出希望通過“配額制+綠色電力證書(以下簡稱綠證)交易制度”，通過市場化機制，解決政府對于可再生能源補貼的退出問題。但此次文件中提到的是配額證書交易，可再生能源企業的補貼短期還是沒有停止。

國家發改委能源研究所研究員王斯成在3月中旬舉辦的一場光伏論壇上稱，僅今年可再生能源補貼缺口不斷加大，到2017年年底，可再生能源補貼缺口1100億元，造成了嚴重的“三角債”。

“國家對可再生能源的補貼正在逐步減少，取消將是大勢所趨。”林伯強認為，配額制和證書交易強制結合起來，才有實際效果，而不是像此前的自愿綠證交易淪為“作秀”。

2017年7月起，獲綠證的發電企業可在全國綠證平臺上掛牌交易綠證。數據顯示，截至今年3月，國家可再生能源信息管理中心核發了約1760萬個綠證。9個月以來，僅售出了2.7萬余張，籌集資金只有1000萬元，占核發量的約0.15%。

“《征求意見稿》中對于配額制證書的交易和考核辦法尚未明確。”在李小楊看來，證書最終的核發和考核對配額目標的執行和監督意義重大，預計在正式文件公布后，也將出臺相應的配套文件進行明確。

實際上，相對于此前將可再生能源配額制納入地方政府政績考核的構想，此次配額制對地方政府的考核也并沒如預期嚴格：沒達成目標的區域，將減少暫停減少該區域化石能源電源建設、取消申請示范項目資格、限批高載能工業項目。

另一方面，對于未完成指標的市場主體，將被核減其下一年的市場交易電量，或取消電力交易資格;拒不履行配額的企業將被列入不良信用記錄，予以聯合懲戒。

林伯強認為，可再生能源配額制政策包括落地、監管、后續評價，現在意見稿的出臺才邁出了一小步。

據悉，《增量配電業務配電區域劃分實施辦法(試行)》《關于提升電力系統調節能力的指導意見》《燃煤自備電廠規范建設和運行專項治理方案》等電改配套文件也都在近期發布。

在完成了輸配電價首個專項改革之后，現在的電力改革正走向新的攻堅區：更加注重綠色低碳的電力發展、發揮市場機制、提升電力能源系統效率等實質問題，而這些也是此前電力改革面臨的“兩難”“多難”問題。