3月23日，國家能源局下發(fā)了《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》。自2012年以來，配額制相關(guān)政策多次公開征求意見，但都因利益相關(guān)方的強(qiáng)烈反對未能正式實(shí)施。與以往征求意見稿相比，這一版配額管理辦法的最大特點(diǎn)是變化大、看不懂，以至于辦法發(fā)布以來，全面深入的解讀文章少之又少，本文嘗試對辦法的主要變化進(jìn)行了梳理和解讀，希望能夠?qū)I(yè)內(nèi)理解和掌握政策有所幫助。

概括起來，新版配額管理辦法的重要變化有以下幾個方面：

1 水電納入總量配額

新版辦法將可再生能源電力配額分為包含水電的可再生能源電力總量配額(簡稱總量配額)和不包含水電的非水電可再生能源電力配額(簡稱非水電配額)兩類，分別進(jìn)行考核。分析認(rèn)為這是主管部門為了解決水電棄水和外送難題，推動水電開發(fā)提出的舉措。畢竟要完成2020年15%的非化石能源占比，以及能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)，水電、風(fēng)電、光伏都是必不可少的主要支撐。

2 明確發(fā)電企業(yè)不承擔(dān)配額考核任務(wù)

辦法第七條規(guī)定了四類市場責(zé)任主體，即省級電網(wǎng)企業(yè)，其他各類配售電企業(yè)，擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)，參與電力市場交易的直購電用戶，也就是明確了只有電力市場中的購電主體承擔(dān)配額義務(wù)。

2016年2月，國家能源局發(fā)布《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，明確提出，到2020年，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上。2016年4月，國家能源局又發(fā)函就建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度征求意見，提出到2020年，燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)的非水可再生能源發(fā)電配額與火電發(fā)電量的比重已經(jīng)達(dá)到15%以上，企業(yè)可以通過自建非水電可再生能源項目，或購買可再生能源電力綠色證書的方式來完成配額。盡管這一辦法遭到了各大發(fā)電集團(tuán)的強(qiáng)烈反對，最終沒有正式出臺，但卻在業(yè)內(nèi)形成了共識，認(rèn)為火電企業(yè)接受配額考核勢在必行，只是時間早晚的事。因此，新版配額制考核辦法沒有將火電企業(yè)納入考核主體，多少有些出乎意料。

分析認(rèn)為，這是主管部門綜合考慮火電企業(yè)的反對意見以及當(dāng)前火電行業(yè)經(jīng)營形勢做出的舉措。2015年和2016年是火電行業(yè)近年來經(jīng)營形勢最好的時期，各大發(fā)電集團(tuán)火電板塊的利潤基本都創(chuàng)下歷史最好水平。2017年以后，受煤價高企和發(fā)電小時數(shù)持續(xù)下降的影響，火電行業(yè)的虧損面持續(xù)擴(kuò)大。因此，這個時候再推出火電配額考核，火電行業(yè)的反對只會比2016年更加強(qiáng)烈，即使能夠強(qiáng)行推行，其落地程度也會大打折扣。因此，新版辦法將考核主體落在了電力市場中的購買方，意圖通過市場需求約束供給。

3 可再生能源電力證書相關(guān)變化，這是新版辦法變化最大也最復(fù)雜的地方

首先對應(yīng)于水電納入總量配額，增加了水電證書，僅用于總量考核，隨水電交易自動轉(zhuǎn)移給購電方。非水電證書在購電方按照購電協(xié)議規(guī)定，全額結(jié)清購電費(fèi)用后，轉(zhuǎn)移給購電方。也就是說，證書在電力交易完成后，所有權(quán)轉(zhuǎn)移給購電方。

購電方，也就是承擔(dān)配額考核任務(wù)的市場主體，在考核年度內(nèi)，如果購買的可再生能源電力不能滿足配額要求，則可以通過向其他市場主體或可再生能源發(fā)電企業(yè)購買證書，來完成配額指標(biāo)。通過證書交易仍然無法完成配額指標(biāo)的，則需要通過區(qū)域電網(wǎng)公司購買替代證書完成配額。

根據(jù)辦法規(guī)定，替代證書價格由各省級電網(wǎng)公司提出定價方案，并報國務(wù)院價格主管部門備案后執(zhí)行。電網(wǎng)企業(yè)出售替代證書形成的資金，用于補(bǔ)償經(jīng)營區(qū)域可再生能源消納費(fèi)用的支出。因此，可以將替代證書理解為針對市場主體不能完成配額的懲罰措施。

通過以上的梳理可以看出，對發(fā)電商來說，證書一般并不會產(chǎn)生額外的收益，電網(wǎng)公司、售電公司等購電方超額完成配額目標(biāo)的部分證書，可以通過市場交易獲利。同時據(jù)了解，證書所有權(quán)轉(zhuǎn)移給購電方后，發(fā)電企業(yè)保留有出售相應(yīng)電量的綠色電力證明的權(quán)利。換句話說，一千瓦時的可再生能源電力，配額指標(biāo)所有權(quán)歸購電方，綠色電力證明所有權(quán)歸發(fā)電企業(yè)。但如何與當(dāng)前的綠色電力證書自愿交易制度銜接，是分別核發(fā)證書和綠證，還是只核發(fā)證書，辦法里沒有明確。另外，考慮國內(nèi)綠證自愿交易的市場并不活躍，不會產(chǎn)生可觀的額外收益，可再生能源發(fā)電企業(yè)通過綠證強(qiáng)制交易增加收入、替代補(bǔ)貼的想法恐怕要落空了。

之所以采取這樣的方案，分析一是對應(yīng)于配額責(zé)任主體的變化，發(fā)電企業(yè)不承擔(dān)配額責(zé)任，也就無法產(chǎn)生大量的市場需求。二是近年來非水可再生能源的成本快速下降，尤其是光伏領(lǐng)跑基地招標(biāo)電價逐年創(chuàng)新低，增強(qiáng)了主管部門對2020年風(fēng)電、光伏平價上網(wǎng)的信心，認(rèn)為非水可再生能源對綠色證書收入的依賴性不強(qiáng)。三是允許購電主體之間的證書交易，增加收益，以激勵市場主體消納非水可再生能源的積極性。

4 非水可再生能源配額指標(biāo)調(diào)整較大

與2016年相比，新版辦法對各省承擔(dān)的非水可再生能源配額指標(biāo)進(jìn)行了較大調(diào)整。18個省份調(diào)高，并且部分省份調(diào)高的幅度比較大，九個省份調(diào)低。推測是在指標(biāo)制定過程中，再次進(jìn)行了測算，畢竟目前到2020年底，只有不到三年的時間，測算結(jié)果可以更準(zhǔn)確。一方面為加快推動非水可再生能源占比的提高，對確有空間的省份調(diào)高目標(biāo)。另一方面也考慮客觀實(shí)際，對于確實(shí)難以完成的省份，將目標(biāo)進(jìn)行了調(diào)低，避免相關(guān)省份的反對或政策落地性差。

總體來看，新版配額管理征求意見稿，是在這一政策經(jīng)過多年多次征求意見，因各相關(guān)利益主體強(qiáng)烈反對而遲遲不能出臺的情況下，主管部門為加快推動政策正式出臺，綜合考慮整體行業(yè)形勢和各方利益后，以促進(jìn)可再生能源生產(chǎn)和消費(fèi)為主要目的，推出的一版相對溫和但有些復(fù)雜的管理辦法，通過考核和激勵需求側(cè)，帶動供給側(cè)，實(shí)現(xiàn)配額目標(biāo)。

在生態(tài)文明建設(shè)和能源革命的決心和力度不斷加強(qiáng)的大背景下，2018年配額制管理辦法正式推出的可能性非常大。當(dāng)然，不排除正式文件會有較大的修改，但相信配額的基本原則和要求不會改變。對于地方政府，特別是部分發(fā)展可再生能源不積極的政府，可能要重新調(diào)整能源發(fā)展理念。對于承擔(dān)配額考核責(zé)任的市場主體，電不再是同質(zhì)化商品，價格低者優(yōu)先購買，不管是主動還是被動，購買一定比例的可再生能源電力將成為義務(wù)和常態(tài)。對可再生能源發(fā)電企業(yè)來說，雖然不能像期待的那樣產(chǎn)生直接收益，但市場消納空間有望顯著提升，新項目開發(fā)環(huán)境有望改善。對于火電企業(yè)來說，雖然不需要購買證書，但發(fā)電空間可能受到進(jìn)一步擠壓。(作者單位系大唐集團(tuán)規(guī)劃發(fā)展部)