借助能源結構優化和國家政策支持，近年來光伏發電項目發展迅猛。相較于準入和監管較為嚴格的集中式光伏發電項目，分布式光伏發電項目憑借相對寬松的制度環境和高效及時的補貼政策為廣大投資者所青睞。然而，隨著國家能源局于2018年4月13日發布了《關于完善光伏發電建設規模管理的意見》(“《規模管理意見》”)和《分布式光伏發電項目管理辦法》(“《管理辦法》”)兩個文件草案向社會公眾征求意見，國家對于分布式光伏發電項目的態度正向減少補貼、鼓勵自發自用及納入規模管理的方向轉變。在本文中，我們將結合實踐經驗，對分布式光伏發電的最新政策動向進行解讀。

1、重新定義分布式光伏項目

根據現行政策之規定[1]，分布式光伏發電項目是指在用戶所在場地或附近建設運行，以用戶側自發自用為主、多余電量上網且在配電網系統平衡調節為特征的光伏發電設施。其后，國家能源局又發文增加了“全額上網”的模式，并允許在特定條件下，“自發自用、余電上網”的模式可以變更為“全額上網”[2]。

本著大力鼓勵分布式光伏發電項目自發自用的目的，《管理辦法》對分布式光伏發電作出了新的定義，即，分布式光伏發電項目指自發自用或少量余電就近利用，且在配電網系統平衡調節為特征，在用戶側分散式開發的小型光伏發電系統。本次調整最大的變動是戶用以外的工商業分布式光伏項目被取消了全額上網的權限，除6MW及以下小型光伏發電系統項目可以選擇不超過50%的剩余電量上網(且超出部分不可享受補貼)外，其余項目則只能選擇全部自用模式。

同時，《管理辦法》對分布式光伏項目從容量規模、上網形式等角度進行了分類梳理，具體如下所示：

考慮到當前情況下，自發自用分布式光伏項目最大的風險之一是“自用”部分電量電費收取難的問題，新政下投資人不再有后備方案，該風險將被進一步被放大。

2、補貼政策的改變

上述對于分布式光伏的界定與光伏發電項目的補貼政策息息相關。《管理辦法》依據分布式光伏項目建設容量規模來劃分上網電量以及后續的電價補貼方案，具體如下表所示：

此外，《管理辦法》進一步明確了，分布式光伏發電項目未按規定程序和條件進行備案和未依法落實開工條件擅自開工建設的，不能享受國家可再生能源發展基金的電價補貼。

通過上述內容不難發現，《管理辦法》通過調整不同規模的分布式光伏項目的上網模式的相應調整了補貼政策。對分布式項目的態度更傾向于鼓勵自發自用，將分布式項目生產的電量盡量做到自身消納。通過該等調整，分布式光伏項目的自用屬性被強調，與用戶側市場的結合將更緊密。不過，好在《管理辦法》設置了類似日落條款，即，在《管理辦法》正式發布前已完成備案并在備案有效期內建成并網的，不受《管理辦法》限制，按原政策執行。因此，預期今年會出現大批全額上網或余電上網的工商業分布式備案項目搶裝潮。

3、納入地方規模指標管理

根據現行政策[3]，利用固定建筑物屋頂、墻面及附屬場所建設的光伏發電項目以及全部自發自用的地面光伏電站項目不受年度規模限制，各地區可隨時受理項目備案，項目投產后即納入國家可再生能源發電補貼范圍。

面對分布式光伏發電項目近年來的過快增長，國家對其的態度呈現出從寬松鼓勵向謹慎收緊的轉變。根據《管理辦法》，除了前文提到的業主自建的不超過50千瓦的戶用光伏發電系統之外，所有其他享受國家補貼的分布式光伏發電項目將納入地方規模指標管理。[4]我們認為，對投資者而言，該等規模管理對分布式光伏項目投資建設可能的影響包括：

1. 須關注所投資建設的地區可用年度規模指標情況

納入規模指標管理將使得各地每年新增容量存在上限，因此，投資者須事先了解所投資建設的省份每年新增指標是多少兆瓦，擬投資的光伏電站裝機容量在當年度確定規模范圍內時，才可能取得項目開發權，這對投資者而言實際上是一道隱形門檻，可能影響到投資者的投資戰略和布局。

投資者還須了解擬投資地區是否存在棄光和先建先得情況。《規模管理意見》明確規定：(1) 對于棄光率超過5%的地區暫停安排年度建設規模;(2) 嚴禁先建先得和未批(備)先建，對于部分地區已有的存量先建先得項目，由各地在各自年度規模內統籌解決，不再另行安排規模，不得提前使用其他年度規模[5]。因此，如擬投資地區棄光嚴重或存有大量先建先得項目，其下一年度規模指標將被取消或被擠占，這會對投資者的投資計劃造成嚴重影響。

投資者可結合各地評價指標結果選擇投資地區。《管理辦法》延用并進一步明確了現有對光伏電站開發市場環境和投資運營風險的評價體系，將各地分為綠色、橙色和紅色三個等級(如下圖所示)，簡言之，某地區如處于紅色監測預警時期，不應新建分布式光伏發電項目;處于橙色監測預警時期，不應超過上年度建設規模的一半，連續橙色和綠色變橙色時按紅色執行。

2. 項目投產前轉讓

針對實踐中頻繁出現的倒賣光伏電站備案文件的亂象，國家一貫對光伏電站投資主體變更有管理要求，明令禁止此類投機行為[6]。然而，由于現行政策并未將分布式光伏發電項目納入規模管理，項目建成后即納入補貼范圍，所以并不是相關法規打擊倒賣路條的真正對象。

此次《管理辦法》明確禁止分布式光伏項目在投產前擅自變更投資方、投資比例或將項目轉讓給其他方[7]，我們認為，這是對應于將分布式光伏納入規模指標管理的必然調整。因為設置年度規模指標后，地方能源局對于分布式光伏項目的備案為有限資源條件下的備案，所以形成了事實上的審批權，這就為相關投機主體利用當地資源和渠道取得項目開發權后進行“倒賣”提供了市場空間。我們預計該等規定很可能將在正式發布的《管理辦法》中得到保留，那么，對于非新建而是收購已拿到項目備案的分布式光伏電站項目，各方不得擅自在項目投產前進行交割。

值得注意的是，各地現行政策和實踐操作對于投資主體變更時的管理要求不盡相同，如河北省允許具有合理商業目的的并購行為引起的投資主體或股權結構的變更[8]，而青海省則規定了項目建成后長達五年的“鎖定期”[9]。我們也注意到，《管理辦法》也規定了，項目單位不得隨意變更備案內容。確需變更投資主體等主要事項的，應符合相關規定，按程序辦理[10]。可見，對于確因并購、重組等商業目的，須在投產前變更項目投資主體的，各方應提前與當地能源主管機關溝通，并在取得其關于項目投資方變更同意的前提下，方能進行該等變更。

4、鼓勵競價與電力市場化交易

為減少補貼金額，《管理辦法》鼓勵各級地方政府通過市場競爭方式降低分布式光伏發電的補貼標準，優先支持低于國家補貼標準的小型分布式光伏電站建設。我們認為，可能的方式是參照現行集中式光伏電站規模管理、將國家補貼價格為主要條件開展競爭性配置;屆時，為爭取有限的項目開發權，項目投資主體可能主動降低補貼價格，這無疑會降低新增項目的補貼資金需求。

此外，順應國家發改委和能源局于去年年底及今年年初發布的《關于開展分布式發電市場化交易試點的通知》及其補充通知[11]，《管理辦法》明確鼓勵分布式光伏發電項目以各種方式參與電力市場化交易，即，分布式發電項目在“自發自用、余電上網”、“全部自用”以外還可參與市場化交易，把電賣給配電網內就近的電力用戶，即俗稱的“隔墻售電”。盡管《管理辦法》首要目的是控制分布式光伏發電的規模，但市場化交易將在交易端賦予市場更公平高效的發展格局。此舉顯示出國家面對補貼缺口持續擴大的問題，旨在激發更多潛能，鼓勵行業探索更高的盈利能力，逐漸擺脫補貼依賴。

5、屋頂租用租期要求

《管理辦法》對分布式光伏項目的場所租用或使用協期限作了更嚴格要求，其規定，項目投資人與項目所依托的建筑物、構筑物及附屬場所所有人非同一主體時，項目投資企業與所有人簽訂建筑物、構筑物及附屬場所的使用或租用協議，使用或租用期限一般不少于10年。

[1]《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》(國能新能[2013]433號)

[2]《國家能源局關于進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》(國能新能[2014]406號)

[3]《關于完善光伏發電規模管理和實施競爭方式配置項目的指導意見》(發改能源[2016]1163號)

[4]《管理辦法》第七條 各級能源主管部門應將分布式光伏發電項目納入光伏發電項目統一規劃、統一管理。分布式光伏發電項目不納入國家光伏發電規模管理，由各省(區、市)實施規模管理。

[5] 據我們了解，遼寧、安徽、河南、湖北均曾發文明確推出“先建先得”，其中遼寧和安徽在2017年底至2018年初均發文叫停省內/部分市的“先建先得”。根據國家能源局的監管報告，除上述四個省份以外，其它省份或地區也存在“先建先得”的政策，國家能源局對此政策持較明確的反對態度。

[6]《關于進一步加強光伏電站建設與運行管理工作的通知》(國能新能[2014]445號)、《關于開展新建電源項目投資開發秩序專項監管工作的通知》(國能新能[2014]450號)及《國家能源局關于規范光伏電站投資開發秩序的通知》(國能新能[2014]477號)

[7]《管理辦法》第二十七條 享受可再生能源補貼的項目投資企業應以自主投資開發為目的，禁止轉讓項目備案文件及相關權益。項目投產前，不得擅自變更投資方、投資比例以及將項目轉讓其他投資企業。

[8]《河北省普通光伏電站項目競爭性配置辦法》(冀發改能源[2016]739號) 第十四條 項目投資主體(含股東、股權比例)及主要建設內容不得擅自變更。如確因兼并重組、同一集團內部分工調整等原因，需要變更投資主體或股權比例的，應按國家有關規定嚴格履行變更程序。嚴禁項目建設單位以任何理由倒賣年度建設(并網)計劃指標。

[9]《青海省普通光伏電站項目競爭性方案》(青發改能源[2016]635號)招標文件、開發運營合同明確項目建成后5年不得轉讓，股權不得變更。

[10]《管理辦法》第十四條 項目單位不得隨意變更備案內容。確需變更投資主體、建設地點、項目規模、運營模式等主要事項的，應符合相關規定，按程序辦理。

[11]《關于開展分布式發電市場化交易試點的通知》(發改能源[2017]1901號)及《關于開展分布式發電市場化交易試點的補充通知》(發改辦能源[2017]2150號)