因應當前發展的新要求、新趨勢，可再生能源政策頻頻出臺，包括分布式管理、建設計劃管理、全額保障性消納、價格補貼退坡、降低非技術性成本等方面。如何科學審視目前可再生能源發展中存在的問題，促進可再生能源高質量發展，國家發展改革委能源研究所可再生能源發展中心副主任陶冶接受本刊記者采訪時表示，可再生能源發展受政策和決策影響較大，當前政策體系正在朝以消費側引導供給側的方向轉變。可再生能源面臨利用不充分問題，要通過存量的高質量運行和增量的高質量發展，通過改革創新驅動行業高質量發展。

可再生能源發展已經成為彰顯中國軟實力的新名片

記者：您怎樣看待當前我國可再生能源發展形勢?

陶冶：我國規模化可再生能源發展雖然起步比歐美國家略晚，但后發優勢明顯，發展成就有目共睹。時至今日，在國際上，主要國家、主流媒體、眾多國際機構均高度認可中國可再生能源發展，可再生能源在促進經濟、環境、民生可持續發展方面的貢獻，將其作為中國在可持續發展和建設有中國特色的現代經濟體系過程中取得的重要、杰出的成就。

當前，我國可再生能源發展已經成為彰顯中國軟實力的一張新名片，成為擴大我國國際影響力的重要手段。改革開放四十周年，中國經濟發展取得重要成就，GDP、大型裝備制造業、大國重器等一直是衡量社會發展階段的重要手段。但隨著中國在全球范圍內倡導“全球人類命運共同體”和“一帶一路”建設等，中國向國際展示的既要有硬實力，也要有發展理念、文明思想、文化建設等軟實力。而可再生能源正是國家“生態文明、綠色發展、低碳發展、美麗中國、可持續發展”等發展理念的最佳示范。彰顯中國的軟實力，尤其在理念上，甚至是在精神層面、道德文化、文明層面。同時，可再生能源產業發展不是空中樓閣，是先進裝備制造業的重要領域，是推進經濟發展的重要引擎，是經濟轉型的重要抓手，是能有效銜接中國發展新理念和新實體經濟，國有、民營等多種所有制形式廣泛參與的高效產業載體。

當前，可再生能源發展正在持續不斷地加強自身產業體系的建立、成本快速下降、市場競爭能力顯著提升，可再生能源產業逐步進入獨立發展、自主發展的新階段，“十四五”期間中國可再生能源產業必將成為中國發展理念和高新裝備制造業的重要名片。

要實現減碳的國際承諾“三北”地區的集中式開發必不可少

記者：您怎樣看待我國可再生能尤其是風電、光伏從“三北”等大型集中基地向中東部和南部發展分布式轉移的發展布局變化?

陶冶：回望中國十幾年可再生能源規模化發展歷程，集中式開發尤其重要，是在規模化發展初期必不可少的環節。我們不能因為在發展大型電站(大型風電基地、大型光伏地面電站)的過程中出現的消納、并網等技術性問題而全盤否定大型基地的發展模式。在可再生能源發展初期，需要大型基地規模化發展，一方面可推動成本快速下降，另一方面通過大型企業的模式來解決發展中遇到的技術和管理等方面的問題。我們應看到大型電站在推進技術進步和成本下降方面的重要作用，不能遇到問題就全盤否定。

發展可再生能源最根本、最核心的動力是我國的溫室氣體減排承諾和對大氣環境治理的決心，這決定了可再生能源在整個能源體系中的作用和地位，以及究竟要發展多少可再生能源。可以說，要兌現全球溫室氣體減排的中國承諾，我國可再生能源目前發展的速度是不夠的，量也是不足的。雖然現在分布式是重要選擇，但如果將可再生能源作為溫室氣體減排的重要手段的話，我國“三北”地區集中、大規模的開發是免不了的，也是必須的。

我國可再生能源政策體系正在朝以消費側引導供給側的方向轉變

記者：我國可再生能源激勵政策這些年發生了哪些變化?

陶冶：如今，無論是累計量還是新增量，我國的水電、風電、光伏都是全球第一，每年新增的生物質發電在全球也排在前列，我國的可再生能源發展在規模、體量、經濟性等方面都達到一定水平。而另一方面，經濟、能源宏觀調控手段、電力市場建設完善等外部環境也產生了新的變化。所以，我國的可再生能激勵政策也到了該調整的時候。談到激勵政策(當前中國已有的可再生能源政策體系是基于可再生能源法建立起來的五大政策體系)，大家都知道的有補貼、固定電價制度、可再生能源發展基金、常規的電價附加等。常規的電價附加解決的是從哪里來的問題，可再生能源發展基金解決管理問題，補貼是解決怎么分的問題，固定電價是解決標準的問題。2009年修訂的可再生能源法確定了可再生能源激勵方面的五大制度。從2009年到現在的近10年，可再生能源法確定的五大制度都是在不斷調整，如電價附加的幅度在調整，固定電價也在調整，什么樣的技術享受什么樣的電價也在調整。當然，可再生能源激勵政策中也出現了創新性的手段，如領跑者項目、全額收購項目、平價示范項目、去年下半年以來的促進分布式交易的政策等。可再生能源激勵政策一直圍繞著可再生能源法確定的五大制度政策體系在做。

近年來我們提出了供給側改革，在可再生能源的政策里也發生了相應的變化，就是通過消費側的引導來推動供給側的改革。我們以前的政策多是針對供給側做文章：給企業一個明確的市場環境，有確定的收益，讓大家愿意投入到可再生能源開發。現在則是通過消費側來引導供給側的變化。如可再生能源地方引導目標的設定、配額制、綠證等，都是通過消費側營造一個市場空間，將可再生能源開發權和如何開發交給市場去決定。這是我國可再生能源政策中一個比較大的核心的變化。但可再生能源法的一些基本理念還是不變的，如全額保障性收購，可再生能源應發盡發;確保可再生能源的綠色屬性，有它經濟價值的體現等。新發布的第七批可再生能源補貼目錄，取消了接網補貼，將其納入電網輸配電成本核算之中，也是體現了減少補貼，用消費側引導供給側的政策調整方向。

平價上網可以實現，但仍然需要一攬子激勵政策

記者：我國能源主管部門一直在推動風電、光伏等可再生能源平價上網。根據可再生能源“十三五”規劃，到2020年風電項目電價可與當地燃煤發電同平臺競爭，光伏項目電價可與電網銷售電價相當。您覺得風光平價上網能夠如期實現嗎?

陶冶：“十三五”可再生能源規劃與之前規劃的一個重要不同是第一次提出了經濟性目標，平價的概念也在不斷地完善。平價上網是2017年的熱門話題，很多機構也對此作了研究。我認為到2020年大概率的，即較為普遍意義上的風電和光伏達到各自的平價目標是可以實現的。

在風電方面，風電平價的實現過程可能會和大家想的略有不同，率先實現平價上網的可能并不是我國風電資源條件最好的“三北”地區，而是風電資源較為好，而當地煤電價格較高的地區，也就是我國的東部地區。風電平價不是一次性全部實現的，而是分區域先后實現，東部可能率先實現，這與當地較高的煤電標桿價格有關，棄風最嚴重風電資源最好的“三北”地區可能是最晚實現的，因該地區煤炭價格較低。而實際上可再生能源的電價一直都是在跟煤電的標桿電價比。

當然，風電要實現平價上網還需要做大量的工作。實現風電平價上網需要多方面政策來促進，但其中一個最重要措施就是一定要保證全額收購，保證運營小時數，這也是促進風電平價上網最現實可行的方式。第二就是要降低風電開發的非技術成本，如土地價格、資源稅費等隱性的各種不合理稅費等要降下去，這是第二個非常重要的因素。風電的問題不只是風電自己的問題，這一點光伏業也一樣。當然還有其他的問題，如降低信貸成本，大家都知道要降，但如何降低?我們目前能做到的只能解決小部分的融資問題，如做一些基金，引入一些投資，但這只能解決局部的問題，成體系地降低融資成本可能要從整個金融體系的調整來實現，這是個比較難的問題。

在光伏方面，不管是分布式還是地面電站，最近幾年成本下降都很快，到2020年實現銷售側平價還是比較樂觀的，更有樂觀的預計為到2022年光伏就能在供應側平價。

但我要強調的一個問題是，隨著電力體制改革市場化的推進，更多的電力參與市場化交易，可再生能源即使是與煤電標桿電價平價了，也不能解決發展中的全部問題，或者說可再生能源并不會進入到“敞口”發展階段。平價后，可再生能源發展仍然需要激勵政策的支持。因為即使是同樣的價格，可再生能源與煤電在電的品質和可控性方面不同，需要的輔助條件和邊界條件也不一樣。所以說平價并不解決所有的問題，平價后我們仍然需要一攬子激勵政策和管控手段，需要電力體制改革、電力市場對可再生能源予以支持。平價后需要的激勵手段，可能不是經濟上的直接補貼，而是在其他方面。

所以我們要科學認識平價上網，它只是可再生能源發展中的一個標志性事件，進入了一個新的階段，但不是進入到了完全可以依靠產業自身就能自主競爭的階段，能源行業本身也不是完全價低者得的完全市場競爭的行業。在未來相當長的一段時間，可再生能源都是一個非常受政策和決策影響的行業和產業。

可再生能源面臨共性和個性問題

記者：水電、風電、太陽能、生物質能、地熱能是我國最主要的可再生能源，其發展共同面臨的困難或問題是什么?不同能源類型發展又存在哪些個性方面的突出問題?

陶冶：共性的問題主要就是棄水、棄風、棄光的問題，利用不充分問題。2017年底，國家能源局制定了解決三棄問題的實施方案，提出目標到2020年“三棄”問題得到基本解決，“三棄”率控制在5%以內，可再生能源面臨的一個共性的問題就是要確保充分利用。

具體來說，水電面臨的突出問題是開發的經濟性問題。我國大型水電站在向西部地區集中，更多地是云南、四川和西藏。在開發成本方面，首先開發條件方面難度增加，再加上生態保護、移民搬遷以及對脫貧的支撐，水電直接開發成本之外的成本占比非常高，如果再考慮建設難度和西電東送的成本，水電正從最廉價的可再生能源向較高成本轉變，經濟性已經不是水電的突出優勢了，尤其是新增水電項目。水電發展不單單是能源問題，還有促進地方經濟發展問題，水電作為水利工程，還涉及農業、交通航道、防洪減災，這是一個綜合性問題。但是，在相當長時間之內，水電仍然是我國第一大可再生能源，主力可再生能源。此外水電還有來水不確定性問題，當然這也是水電面臨的老問題。

風電和光伏較長時間內都是我國可再生能源裝機乃至整個電力新增裝機的主力，我們要用大量的風光來滿足新增的電力需求。這也是目前發展的階段性要求，對新增的電力需求用可再生能源來滿足。

風電去年發展比較慢，并網量大概1500萬千瓦，原因有以下幾個方面：一是規模化發展地區受限。“三北”等地區出于運行的考慮限批，紅色預警，這是風電主要的規模化地區。二是東中部分散式風電沒有分布式光伏發展那么快。主要是商業模式和準入門檻還比較高，技術門檻也比較高，開發模式上也有問題。因此，“三北”等地受限，中東部開發比較緩慢導致了去年風電發展較慢。

今年風電發展形勢向好。一是解禁地區的新增。隨著“三北”地區消納的好轉，大家對運行管理上比較重視，棄風下降導致可以新建。二是分散式風電。河南、山西、山東、河北等地區把分散式風電作為重要的可再生能源發展方式。三是海上風電。海上風電經過這么多年的低調、穩健的發展已經到了突破的時期。沿海省份要實現能源轉型、經濟轉型，把海上風電發展作為一個重要的手段。尤其在配額制執行的預期下，沿海省份如何在土地資源約束更為嚴酷的條件下，成規模地開發本省可再生能源，海上風電成為一個很重要的現實選擇。如廣東福建又修訂了海上風電規劃。所以今年我國海上風電預計會過一百萬千瓦，這跟我們以前的每年四五十萬千瓦的新增會有一個顯著的變化。

而且到目前為止，在可再生能源領域，水電新增資源比較受限，而光伏成本雖然下降很快，但是從度電補貼的強度的看，按照現有的模式，風電更有比較優勢。所以說，現在要擴大可再生能源電力的電量，風電是我們現在這個階段的一個較為現實的選擇。我認為在現在的發展階段，也應該是風電出力發力的時候了。另外，隨著光伏成本快速下降，可能到2025年以后，成本下降會更快，到時光伏度電成本上以及度電補貼強度，或者絕對電價水平可能都要低于風電。比如現在青海一些地方光伏電價實際上已經比風電更便宜了，未來像這樣的地區會越來越多。所以說現在這個階段風電必須大力發展。

光伏行業則要提質增效。要確保產業發展質量。在當前形勢下，有些人提出對補貼進行總量控制，合理調整價格水平，我覺得這些都是應該做的。我們要競爭性配置資源，有序調整價格水平，確保光伏產業有一個合理的收益預期水平，確保成本的持續下降，確保這個行業在全球處于領先地位，我覺得這些都是應該的。

控制補貼總量，通俗地說就是有多少錢辦多大事。像德國、英國都是這樣，政府定補貼的量，然后企業來競價。但我要說的問題是怎么來確定這個補貼總量的問題，這不單單取決于電價附加能收上來多少，還要取決于通過發展可再生能源而在改善大氣環境、降低溫室氣體排放、改善民生、改善醫療等等方面取得的邊際的效益，這些都應該作為支撐可再能源發展的資金來源。比如原本打算投在解決PM2.5上的錢，如果發展可再生能源能夠滿足的話，那么這部分錢也應該給可再生能源。所以，到底是有多少錢可以投入到可再生能源，需要科學論證。

生物質這幾年發展比較平穩。其中我比較看好垃圾發電，垃圾發電不單單是解決能源問題，它也解決了垃圾無害化處理的問題。當前垃圾發電應更多地依托原有的垃圾處理設施、垃圾焚燒填埋場用地建設，避免“鄰避效應”。第二就是，隨著經濟的發展，土地只會越來越值錢，大家對于環保的訴求也會越來越高，鄰避效應只會強化，不會弱化，所以說如果早晚都要發展，晚發展不如早發展，早做集中統一規劃。我現在看到對環境要求比較高的地區，像海南和深圳，不單單處理現有垃圾，還把已經填埋的垃圾挖出來重新進行焚燒。我想這可能是大趨勢。另外，考慮我們的資源問題，生物質發電中的秸稈、沼氣等很難形成規模，所以相比來說我更看好垃圾發電。

地熱能目前占比較小，在局部地區可以因地制宜地發展，充分利用。地源熱泵、水源熱泵也可以算作地熱能，但其發展要解決一些技術問題。

高質量發展應包括存量的高質量運行和增量的高質量發展

記者：對促進可再生能源高質量發展您有何好的建議?

陶冶：高質量發展首先是在經濟發展中提到的，包括速度、規模和結構等方面的高質量。能源、可再生能源甚至不同品種的可再生能源的高質量發展也應體現在上述多個方面。但不同的可再生能源如風電、光伏等各自面臨的階段性問題是不一樣的。應該說所有方方面面的政策建議都在促進可再生能源的高質量。

在這里我重點強調有兩個方面，即存量的高質量運行和增量的高質量發展。

一是存量的高質量運行。可再生能源與其他能源一個很大的不同就是一次性投入很大，而運行成本較低。所以做好存量的高質量運行非常重要。這方面我比較關注兩方面問題：一個就是消納的問題，去年國家發展改革委、能源局出臺的《解決棄水棄風棄光問題實施方案》措施非常全面。消納問題既是經濟性的問題，也是技術性的問題，還是政策性的問題，省間壁壘也是問題，運行不可控也是問題，因此，需要包括上平臺、上技術、加強預測、保證跨省地區購買意愿等綜合施策。存量還有一個問題目前大家談論得比較少，就是全額保障性收購問題。我們把全額保障收購小時數作為衡量一個地區是否能夠繼續建設可再生能源裝機或其他裝機的一個重要指標，也就是預警。要明確一個概念就是全額保障性收購既要保量也要保價，保證按固定電價收購。我們現在量保做得還可以，這足以證明我們的電力系統是能夠承受這樣的可再生能源高比例接入或者說可再生能源目前發展規模的，但是我們的價保得不好。保障性小時以內的相當一部分電力沒有按照固定電價收購，是降價收購，或者是以市場交易、發電權交易的名義消納的。只有真正做到全額保障性收購，既保量又保價，才能夠為未來下一步的政策調整預留出空間——無論是價格調整的力度，還是通過大家預期的綠色證書來解決補貼問題，還是通過其他的市場化的機制，讓超出保障性運行小時數的電量能夠直接參與到電力市場交易。全額保障性收購的保量保價是下一步政策改進的前提條件。全額保障性收購部分電量做到了保量保價，才能去談剩下的可再生能源部分如何解決的問題。

增量的高質量發展涉及面更寬一些，是覆蓋全產業鏈的高質量。如在裝備制造業方面，要保證先進、高效的組件，保證成本的持續穩定下降。尤其像戶用光伏，一些項目建設的方式和組建效率可能比較低，會形成隱患。增量的高質量發展，應該是整個產業鏈的，包括從裝備制造業到選址、建設、運行、后期維護等的全過程。

原文首發于《電力決策與輿情參考》2018年6月29日第24期

陶冶系國家發展和改革委員會能源研究所可再生能源發展中心副主任