建立可再生能源電力配額制度，目的是建立全面的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)考核體系，引導(dǎo)地方科學(xué)制定可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)以及能源發(fā)展規(guī)劃編制、實(shí)施，明確地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)在發(fā)展可再生能源方面的責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系，從而實(shí)現(xiàn)更加有效的政府事中事后監(jiān)管，推動(dòng)能源系統(tǒng)朝向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型，動(dòng)員和督促能源領(lǐng)域各個(gè)相關(guān)方推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要抓手。以其為先導(dǎo)，逐步建立全面的可再生能源指標(biāo)管理和考核體系，真正落實(shí)國(guó)家提出的能源轉(zhuǎn)型和非化石能源占比要求，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

我國(guó)可再生能源發(fā)展正在進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段

大力發(fā)展可再生能源，是我國(guó)保障能源安全、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化、調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的重要舉措，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、培育和打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有十分重要的作用。

全國(guó)可再生能源發(fā)電總裝機(jī)容量

截至2018年2月，全國(guó)規(guī)模以上水電發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到29887萬(wàn)千瓦，風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到16725萬(wàn)千瓦，太陽(yáng)能發(fā)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到13879萬(wàn)千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到1565萬(wàn)千瓦，全國(guó)可再生能源發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到62056萬(wàn)千瓦，占全國(guó)規(guī)模以上電廠總發(fā)電裝機(jī)容量的36.4%。2017年全國(guó)可再生能源發(fā)電量超過1.6萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全國(guó)規(guī)模以上電廠發(fā)電量的25.6%。經(jīng)過最近十年的快速發(fā)展，我國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)力明顯增強(qiáng)，技術(shù)進(jìn)步明顯，設(shè)備制造和產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系不斷完善，在各項(xiàng)配套政策的共同推動(dòng)下，我國(guó)可再生能源政策環(huán)境不斷完善，可再生能源發(fā)展開始步入全面、快速、規(guī)模化發(fā)展的新的歷史發(fā)展階段，并已經(jīng)成為我國(guó)電力建設(shè)的重要內(nèi)容。

當(dāng)前我國(guó)可再生能源電力進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸已從過去技術(shù)裝備和開發(fā)建設(shè)能力方面的約束，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)和體制方面的制約，突出體現(xiàn)為當(dāng)前水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電的電網(wǎng)接入和市場(chǎng)消納困難。落實(shí)國(guó)家非化石能源發(fā)展目標(biāo)和確保有效解決棄水棄風(fēng)棄光問題面臨著一系列問題：一是法律和政策落實(shí)上缺少可考核的核心目標(biāo)。《可再生能源法》明確規(guī)定實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度，但缺乏針對(duì)發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和地方政府在促進(jìn)可再生能源發(fā)展方面具有約束力的考核機(jī)制。二是《可再生能源法》的相關(guān)規(guī)定缺乏具有強(qiáng)制性和可操作性的具體措施，政策措施不協(xié)調(diào)，無(wú)法保障政策落實(shí)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)行支持可再生能源發(fā)展的政策主要針對(duì)發(fā)電側(cè)，缺少激勵(lì)產(chǎn)業(yè)中下游電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶和地方政府的政策和措施，同時(shí)各項(xiàng)政策之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，甚至相互抵觸。三是電力技術(shù)體系和運(yùn)行機(jī)制仍不適應(yīng)大規(guī)模的可再生能源發(fā)展。現(xiàn)行的電力運(yùn)行管理機(jī)制主要以可控的常規(guī)電源為管理對(duì)象，行政管理以年度發(fā)電計(jì)劃為基本手段，與可再生能源電力的特點(diǎn)不適應(yīng)，電力運(yùn)行過程中的矛盾日益突出，可再生能源電力的并網(wǎng)及利用存在嚴(yán)重障礙。

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確提出：“建設(shè)現(xiàn)代能源體系，深入推進(jìn)能源革命，著力推動(dòng)能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu);堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，以重要流域龍頭水電站建設(shè)為重點(diǎn)，科學(xué)開發(fā)西南水電資源;繼續(xù)推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電發(fā)展，積極支持光熱發(fā)電;加快發(fā)展生物質(zhì)能、地?zé)崮埽e極開發(fā)沿海潮汐能資源;完善風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能發(fā)電扶持政策。”這就要求在今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，國(guó)家必須采取措施，繼續(xù)完善可再生能源發(fā)展的政策體系，擴(kuò)大應(yīng)用規(guī)模，提高有效利用水平，積極促進(jìn)可再生能源與常規(guī)能源體系的融合，努力提高再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比重，全面提升可再生能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)可再生能源的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)進(jìn)步。

解決可再生能源發(fā)展問題需要重大制度創(chuàng)新

可再生能源產(chǎn)業(yè)管理面臨協(xié)調(diào)和管理困境。解決這些問題僅靠常規(guī)政策手段已經(jīng)很難奏效，必須進(jìn)行重大的制度創(chuàng)新。進(jìn)行制度創(chuàng)新的途徑之一是建立有效地調(diào)整各方利益分配，落實(shí)地方可再生能源發(fā)展目標(biāo)、解決可再生能源電力消納問題，消除可再生能源電力發(fā)電消納障礙的新制度，提升消費(fèi)側(cè)消費(fèi)可再生能源電力的公眾意愿，促進(jìn)電網(wǎng)加快建設(shè)步伐，為建立綠色低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系提供制度保障。制定可再生能源電力配額制政策適應(yīng)了制度創(chuàng)新的要求。

以立法為基礎(chǔ)強(qiáng)制要求各類電力市場(chǎng)主體承擔(dān)購(gòu)買可再生能源電力義務(wù)的制度一般稱為可再生能源電力配額制度。其內(nèi)涵一般是指在國(guó)家電力建設(shè)中，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制定，強(qiáng)制要求配額義務(wù)主體在其提供或購(gòu)買的電量中具有規(guī)定數(shù)量或比例的可再生能源電力。2009年12月26日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)可再生能源法修正案》第十四條中明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度”，并要求電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，同時(shí)明確了其無(wú)法履行義務(wù)責(zé)任，從而建立了可再生能源發(fā)電的消納保障機(jī)制。可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度的建立，也為可再生能源電力配額制度的建立實(shí)施提供了必要的政策依據(jù)。

可再生能源電力配額制的實(shí)質(zhì)是對(duì)全社會(huì)電力消費(fèi)提出約束性的可再生能源電力比例指標(biāo)，省級(jí)人民政府按照國(guó)家法律法規(guī)、規(guī)劃和政策制定和采取有效的實(shí)施方案和配套政策措施，電網(wǎng)企業(yè)按照法律法規(guī)和政策要求完成電力消費(fèi)的配額實(shí)施任務(wù)。

這樣的制度可以在以下幾個(gè)方面起到為可再生能源發(fā)展提供制度保障的作用：

一是明確可再生能源優(yōu)先發(fā)展的法律要求。對(duì)全國(guó)和各省級(jí)行政區(qū)域提出明確的可考核的可再生能源在電力消費(fèi)中的比例指標(biāo)，促使國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家和地方的能源規(guī)劃、能源生產(chǎn)布局、能源輸送及運(yùn)行、終端能源消費(fèi)方式必須以完成可再生能源電力配額指標(biāo)為前提統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二是確保國(guó)家和地方的能源相關(guān)政策必須滿足實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)展目標(biāo)的需要。可再生能源配額制明確了國(guó)家可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域提出可再生能源電力利用的約束性要求，促使國(guó)家制定目標(biāo)明確、協(xié)調(diào)一致的可再生能源相關(guān)政策，破除阻礙可再生能源發(fā)展的政策和體制障礙，地方政府在落實(shí)政策和管理中必須做到保障可再生能源優(yōu)先開發(fā)利用。

三是推動(dòng)電力等能源體系向適應(yīng)可再生能源大規(guī)模開發(fā)利用的方向轉(zhuǎn)變。明確完成服務(wù)區(qū)域內(nèi)可再生能源電力配額指標(biāo)的實(shí)施責(zé)任主體為各類電網(wǎng)企業(yè)，促使電網(wǎng)企業(yè)按照接納可再生能源電力的約束性要求對(duì)電力系統(tǒng)的配置和運(yùn)行方式進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。在對(duì)電力系統(tǒng)生產(chǎn)運(yùn)行的管理上，徹底根除阻礙可再生能源有效利用的不合理做法。對(duì)智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能技術(shù)、需求側(cè)智能用電、分布式發(fā)電應(yīng)用等領(lǐng)域的發(fā)展起到推動(dòng)作用。

我國(guó)可再生能源電力配額制度總體框架設(shè)計(jì)

我國(guó)建立并實(shí)施可再生能源電力配額作為一項(xiàng)推動(dòng)可再生能源發(fā)展的制度，其本身不僅僅包含對(duì)各類電力市場(chǎng)義務(wù)主體規(guī)定配額義務(wù)這樣一項(xiàng)單一的規(guī)定。此外還包括合格技術(shù)的選擇、義務(wù)承擔(dān)主體的確定、配額指標(biāo)的制定、證書制度、考核監(jiān)管機(jī)制的建立等內(nèi)容。要形成指標(biāo)發(fā)布制度、指標(biāo)分配制度、義務(wù)執(zhí)行情況跟蹤和報(bào)告制度、證書交易制度、義務(wù)考核監(jiān)督制度、信息公告制度和獎(jiǎng)勵(lì)懲罰制度等。配額制其實(shí)是一套基于《可再生能源法》的關(guān)于可再生能源發(fā)展的政策體系。

配額義務(wù)承擔(dān)主體的確定

全球?qū)嵭信漕~制的國(guó)家中，大多數(shù)承擔(dān)主體為供電商。目前我國(guó)售電市場(chǎng)尚未完全放開，電網(wǎng)企業(yè)在售電市場(chǎng)中所占份額較大，從管理方面看，組織方式也較為清晰。根據(jù)實(shí)際國(guó)情和現(xiàn)有可再生能源面臨的主要矛盾，目前征求意見稿方案選擇由各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)域可再生能源電力配額指標(biāo)實(shí)施方案和保障政策，督促本區(qū)域承擔(dān)配額義務(wù)的市場(chǎng)主體完成配額指標(biāo)。電網(wǎng)企業(yè)(國(guó)家電網(wǎng)公司和南網(wǎng)電網(wǎng)公司以及所屬的省級(jí)電力公司，地方電網(wǎng)企業(yè))負(fù)責(zé)組織經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)主體完成區(qū)域可再生能源電力配額指標(biāo)，對(duì)本經(jīng)營(yíng)區(qū)域完成配額指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估。各省級(jí)電力公司、地方電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)(含社會(huì)資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場(chǎng)交易的直購(gòu)電用戶等市場(chǎng)主體承擔(dān)可再生能源電力配額義務(wù)的實(shí)施。其他相關(guān)政府部門、發(fā)電企業(yè)和電力用戶應(yīng)保障配額義務(wù)實(shí)施。

配額指標(biāo)的確定

配額指標(biāo)是具有約束性的指標(biāo)。有絕對(duì)量和相對(duì)量?jī)煞N。絕對(duì)量一般選擇裝機(jī)容量或者發(fā)電量，而相對(duì)量可以選擇可再生能源裝機(jī)容量占總裝機(jī)容量的百分比表示，也可以選擇可再生能源發(fā)電量(上網(wǎng)電量)占總發(fā)電量(上網(wǎng)電量)百分比來表示。考慮到未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)及能源發(fā)展的雙重不確定性，為確保非化石能源發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政策實(shí)際執(zhí)行以相對(duì)量為基礎(chǔ)，規(guī)定配額義務(wù)承擔(dān)主體應(yīng)在其全社會(huì)總電力消費(fèi)中包含確定比例的可再生能源電力。配額指標(biāo)的確定應(yīng)遵循以下原則：

一是配額指標(biāo)與非化石能源國(guó)家發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào);

二是配額指標(biāo)應(yīng)與基于實(shí)際可再生能源電力建設(shè)和運(yùn)行情況;

三是配額指標(biāo)應(yīng)有利于培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展;

四是配額指標(biāo)應(yīng)與國(guó)家解決棄水棄風(fēng)棄光問題實(shí)施方案目標(biāo)相銜接。

國(guó)務(wù)院能源主管部門根據(jù)國(guó)家提出的非化石能源占比要求和能源發(fā)展規(guī)劃，在統(tǒng)籌考慮各地區(qū)可再生能源資源、電力消費(fèi)和年度建設(shè)計(jì)劃的制定、全國(guó)重大可再生能源基地建設(shè)情況、跨省跨區(qū)輸電通道容量和本地的電力供需情況等因素，按年度滾動(dòng)制定并公布各省級(jí)行政區(qū)域分年度的全社會(huì)用電量中可再生能源電力消費(fèi)總量和非水可再生能源電力消費(fèi)量的最低比重指標(biāo)(即配額指標(biāo))，并按年度對(duì)配額完成情況開展監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和考核。

關(guān)于配額指標(biāo)的分配

可再生能源電力配額目標(biāo)必須落實(shí)到各類義務(wù)主體才能實(shí)現(xiàn)，而我國(guó)的國(guó)情決定了在國(guó)家目標(biāo)和實(shí)際配額義務(wù)主體之間必須要有適當(dāng)?shù)膶蛹?jí)承擔(dān)中間目標(biāo)。從國(guó)家到省級(jí)政府動(dòng)態(tài)分解配額目標(biāo)，由省級(jí)政府管理一個(gè)省區(qū)域內(nèi)的配額目標(biāo)和行動(dòng)是必需的。

將國(guó)家整體目標(biāo)分解到各省的基本原則是促進(jìn)國(guó)家非化石能源發(fā)展目標(biāo)高效率、高質(zhì)量地完成。由于我國(guó)各地可再生能源資源稟賦、各省未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、發(fā)展速度、能源和電力消費(fèi)消耗，可再生能源發(fā)展也將有所差別，因此從國(guó)家向各省分解可再生能源電力消納目標(biāo)也需要按照綜合考慮“消納能力、發(fā)展?jié)摿Α㈦娋W(wǎng)布局”的思路區(qū)別對(duì)待，對(duì)于不同發(fā)展類型的省份應(yīng)當(dāng)采用不同的指標(biāo)分配方案。

征求意見稿結(jié)合各省電力供需形勢(shì)、2018年各省用電負(fù)荷預(yù)測(cè)以及市場(chǎng)交易情況，提出了各省(區(qū)、市)2018年度可再生能能源電力消費(fèi)總量和非水電可再生能源電力消費(fèi)量應(yīng)占全社會(huì)用電量的兩個(gè)比重指標(biāo)，作為對(duì)其考核的配額指標(biāo)。后續(xù)各年度的配額指標(biāo)在當(dāng)年第一季度專門發(fā)文明確。為指導(dǎo)各地區(qū)合理開展可再生能源開發(fā)利用，同時(shí)公布國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃目標(biāo)年的預(yù)期指標(biāo)。

配額證書制度

為有效計(jì)量和核算可再生能源電力利用水平，提供市場(chǎng)化手段平衡區(qū)域間可再生能源發(fā)電和利用能力的差異，促進(jìn)可再生能源消納，本辦法引入了可再生能源電力證書制度。可再生能源電力證書是記錄計(jì)量可再生能源電力的生產(chǎn)、消納和交易的載體，配額義務(wù)主體通過提交足額證書作為完成可再生能源配額指標(biāo)的唯一憑證。現(xiàn)階段證書的主要功能是作為可再生能源電量的計(jì)量憑證，交易目的是作為市場(chǎng)化的調(diào)節(jié)手段擴(kuò)大全國(guó)可再生能源消納規(guī)模，可再生能源電力證書的轉(zhuǎn)移和交易不影響可再生能源發(fā)電企業(yè)的相應(yīng)電量繼續(xù)享受國(guó)家可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼。

證書由第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)不同發(fā)電形式，按照結(jié)算電量或發(fā)電量核發(fā)，根據(jù)發(fā)電類型不同分為水電證書和非水電證書。北京、廣州電力交易中心以及各省級(jí)區(qū)域電力交易中心組織開展證書交易。水電證書在購(gòu)買電量后直接轉(zhuǎn)移至購(gòu)電方，納入《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法》及國(guó)家主管部門發(fā)布的補(bǔ)助目錄的項(xiàng)目產(chǎn)生的非水電技術(shù)核發(fā)的證書，在購(gòu)電方按照購(gòu)電協(xié)議規(guī)定全額結(jié)清購(gòu)電費(fèi)用后轉(zhuǎn)移給購(gòu)電方。為提高消納可再生能源的積極性，允許市場(chǎng)主體通過與其他市場(chǎng)主體或可再生能源發(fā)電企業(yè)進(jìn)行證書交易完成配額指標(biāo)。配額差額部分也可通過向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購(gòu)買替代證書完成。

配額義務(wù)的監(jiān)督、評(píng)估和考核方式

國(guó)務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)按年度對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域可再生能源配額指標(biāo)完成情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估和考核，以保證辦法實(shí)施的及時(shí)性和有效性。國(guó)務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)對(duì)配額義務(wù)的主體承擔(dān)可再生能源電力配額指標(biāo)完成情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估和考核，并向社會(huì)公布評(píng)估考核結(jié)果。對(duì)于未達(dá)到配額指標(biāo)的省級(jí)行政區(qū)域，國(guó)務(wù)院能源主管部門暫停下達(dá)或減少該區(qū)域化石能源電源建設(shè)規(guī)模、取消該區(qū)域申請(qǐng)示范項(xiàng)目資格、取消該區(qū)域國(guó)家按區(qū)域開展的能源類示范稱號(hào)等措施，按區(qū)域限批其新增高載能工業(yè)項(xiàng)目。對(duì)于未完成配額指標(biāo)的市場(chǎng)主體，核減其下一年度市場(chǎng)交易電量，或取消其參與下一年度電力市場(chǎng)交易的資格。對(duì)拒不履行可再生能源配額義務(wù)，違反可再生能源配額實(shí)施有關(guān)規(guī)定的企業(yè)，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

可再生能源電力配額制，通過強(qiáng)制性手段和與之配套的市場(chǎng)化交易措施建立對(duì)可再生能源電力利用水平的約束性機(jī)制，有效提升可再生能源電力生產(chǎn)和消費(fèi)的積極性，作為以可再生能源利用指標(biāo)為導(dǎo)向的能源發(fā)展目標(biāo)管理的一部分，確保完成國(guó)家制定的非化石能源占能源消費(fèi)比重到2020年和2030年分別達(dá)到15%和20%的目標(biāo)，為可再生能源電力的健康可持續(xù)性發(fā)展提供制度性保障，推動(dòng)能源系統(tǒng)朝向綠色低碳方向轉(zhuǎn)型。

本文出自《中國(guó)電業(yè)》2018年7月刊

作者單位：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所

作者：陶冶