建立可再生能源電力配額制度，目的是建立全面的指標統計考核體系，引導地方科學制定可再生能源開發利用目標以及能源發展規劃編制、實施，明確地方政府、電網企業和發電企業在發展可再生能源方面的責任，并在此基礎上建立相應的監測和評價體系，從而實現更加有效的政府事中事后監管，推動能源系統朝向綠色低碳方向轉型，動員和督促能源領域各個相關方推進能源轉型的一項重要抓手。以其為先導，逐步建立全面的可再生能源指標管理和考核體系，真正落實國家提出的能源轉型和非化石能源占比要求，促進可再生能源產業實現高質量發展。

我國可再生能源發展正在進入新的歷史發展階段

大力發展可再生能源，是我國保障能源安全、加強環境保護、應對氣候變化、調整能源消費結構的重要舉措，對于促進我國經濟發展方式轉型、培育和打造戰略性新興產業具有十分重要的作用。

全國可再生能源發電總裝機容量

截至2018年2月，全國規模以上水電發電裝機容量達到29887萬千瓦，風電并網裝機容量達到16725萬千瓦，太陽能發電并網裝機容量達到13879萬千瓦，生物質能發電并網裝機容量達到1565萬千瓦，全國可再生能源發電總裝機容量達到62056萬千瓦，占全國規模以上電廠總發電裝機容量的36.4%。2017年全國可再生能源發電量超過1.6萬億千瓦時，占全國規模以上電廠發電量的25.6%。經過最近十年的快速發展，我國可再生能源產業實力明顯增強，技術進步明顯，設備制造和產業服務體系不斷完善，在各項配套政策的共同推動下，我國可再生能源政策環境不斷完善，可再生能源發展開始步入全面、快速、規模化發展的新的歷史發展階段，并已經成為我國電力建設的重要內容。

當前我國可再生能源電力進一步發展的瓶頸已從過去技術裝備和開發建設能力方面的約束，轉變為市場和體制方面的制約，突出體現為當前水電、風電、太陽能發電的電網接入和市場消納困難。落實國家非化石能源發展目標和確保有效解決棄水棄風棄光問題面臨著一系列問題：一是法律和政策落實上缺少可考核的核心目標。《可再生能源法》明確規定實行可再生能源發電全額保障性收購制度，但缺乏針對發電企業、電網企業和地方政府在促進可再生能源發展方面具有約束力的考核機制。二是《可再生能源法》的相關規定缺乏具有強制性和可操作性的具體措施，政策措施不協調，無法保障政策落實和目標實現。現行支持可再生能源發展的政策主要針對發電側，缺少激勵產業中下游電網企業、電力用戶和地方政府的政策和措施，同時各項政策之間缺乏統籌協調，甚至相互抵觸。三是電力技術體系和運行機制仍不適應大規模的可再生能源發展。現行的電力運行管理機制主要以可控的常規電源為管理對象，行政管理以年度發電計劃為基本手段，與可再生能源電力的特點不適應，電力運行過程中的矛盾日益突出，可再生能源電力的并網及利用存在嚴重障礙。

《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中明確提出：“建設現代能源體系，深入推進能源革命，著力推動能源生產利用方式變革，優化能源供給結構;堅持生態優先，以重要流域龍頭水電站建設為重點，科學開發西南水電資源;繼續推進風電、光伏發電發展，積極支持光熱發電;加快發展生物質能、地熱能，積極開發沿海潮汐能資源;完善風能、太陽能、生物質能發電扶持政策。”這就要求在今后較長時期內，國家必須采取措施，繼續完善可再生能源發展的政策體系，擴大應用規模，提高有效利用水平，積極促進可再生能源與常規能源體系的融合，努力提高再生能源在能源結構中的比重，全面提升可再生能源市場競爭能力，促進可再生能源的技術創新和產業進步。

解決可再生能源發展問題需要重大制度創新

可再生能源產業管理面臨協調和管理困境。解決這些問題僅靠常規政策手段已經很難奏效，必須進行重大的制度創新。進行制度創新的途徑之一是建立有效地調整各方利益分配，落實地方可再生能源發展目標、解決可再生能源電力消納問題，消除可再生能源電力發電消納障礙的新制度，提升消費側消費可再生能源電力的公眾意愿，促進電網加快建設步伐，為建立綠色低碳、安全高效的現代能源體系提供制度保障。制定可再生能源電力配額制政策適應了制度創新的要求。

以立法為基礎強制要求各類電力市場主體承擔購買可再生能源電力義務的制度一般稱為可再生能源電力配額制度。其內涵一般是指在國家電力建設中，根據相關法律法規制定，強制要求配額義務主體在其提供或購買的電量中具有規定數量或比例的可再生能源電力。2009年12月26日，十一屆全國人大常委會第十二次會議通過的《中華人民共和國可再生能源法修正案》第十四條中明確規定“國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度”，并要求電網企業全額收購其電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源并網發電項目的上網電量，同時明確了其無法履行義務責任，從而建立了可再生能源發電的消納保障機制。可再生能源發電全額保障性收購制度的建立，也為可再生能源電力配額制度的建立實施提供了必要的政策依據。

可再生能源電力配額制的實質是對全社會電力消費提出約束性的可再生能源電力比例指標，省級人民政府按照國家法律法規、規劃和政策制定和采取有效的實施方案和配套政策措施，電網企業按照法律法規和政策要求完成電力消費的配額實施任務。

這樣的制度可以在以下幾個方面起到為可再生能源發展提供制度保障的作用：

一是明確可再生能源優先發展的法律要求。對全國和各省級行政區域提出明確的可考核的可再生能源在電力消費中的比例指標，促使國家能源發展戰略、國家和地方的能源規劃、能源生產布局、能源輸送及運行、終端能源消費方式必須以完成可再生能源電力配額指標為前提統籌協調。

二是確保國家和地方的能源相關政策必須滿足實現可再生能源發展目標的需要。可再生能源配額制明確了國家可再生能源發展的戰略目標，對各省級行政區域提出可再生能源電力利用的約束性要求，促使國家制定目標明確、協調一致的可再生能源相關政策，破除阻礙可再生能源發展的政策和體制障礙，地方政府在落實政策和管理中必須做到保障可再生能源優先開發利用。

三是推動電力等能源體系向適應可再生能源大規模開發利用的方向轉變。明確完成服務區域內可再生能源電力配額指標的實施責任主體為各類電網企業，促使電網企業按照接納可再生能源電力的約束性要求對電力系統的配置和運行方式進行優化調整。在對電力系統生產運行的管理上，徹底根除阻礙可再生能源有效利用的不合理做法。對智能電網、儲能技術、需求側智能用電、分布式發電應用等領域的發展起到推動作用。

我國可再生能源電力配額制度總體框架設計

我國建立并實施可再生能源電力配額作為一項推動可再生能源發展的制度，其本身不僅僅包含對各類電力市場義務主體規定配額義務這樣一項單一的規定。此外還包括合格技術的選擇、義務承擔主體的確定、配額指標的制定、證書制度、考核監管機制的建立等內容。要形成指標發布制度、指標分配制度、義務執行情況跟蹤和報告制度、證書交易制度、義務考核監督制度、信息公告制度和獎勵懲罰制度等。配額制其實是一套基于《可再生能源法》的關于可再生能源發展的政策體系。

配額義務承擔主體的確定

全球實行配額制的國家中，大多數承擔主體為供電商。目前我國售電市場尚未完全放開，電網企業在售電市場中所占份額較大，從管理方面看，組織方式也較為清晰。根據實際國情和現有可再生能源面臨的主要矛盾，目前征求意見稿方案選擇由各省級人民政府負責制定本行政區域可再生能源電力配額指標實施方案和保障政策，督促本區域承擔配額義務的市場主體完成配額指標。電網企業(國家電網公司和南網電網公司以及所屬的省級電力公司，地方電網企業)負責組織經營區域內的市場主體完成區域可再生能源電力配額指標，對本經營區域完成配額指標進行監測和評估。各省級電力公司、地方電網企業、其他各類配售電企業(含社會資本投資的增量配電網企業)、擁有自備電廠的工業企業、參與電力市場交易的直購電用戶等市場主體承擔可再生能源電力配額義務的實施。其他相關政府部門、發電企業和電力用戶應保障配額義務實施。

配額指標的確定

配額指標是具有約束性的指標。有絕對量和相對量兩種。絕對量一般選擇裝機容量或者發電量，而相對量可以選擇可再生能源裝機容量占總裝機容量的百分比表示，也可以選擇可再生能源發電量(上網電量)占總發電量(上網電量)百分比來表示。考慮到未來我國經濟及能源發展的雙重不確定性，為確保非化石能源發展目標的實現，政策實際執行以相對量為基礎，規定配額義務承擔主體應在其全社會總電力消費中包含確定比例的可再生能源電力。配額指標的確定應遵循以下原則：

一是配額指標與非化石能源國家發展目標相協調;

二是配額指標應與基于實際可再生能源電力建設和運行情況;

三是配額指標應有利于培育戰略性新興產業發展;

四是配額指標應與國家解決棄水棄風棄光問題實施方案目標相銜接。

國務院能源主管部門根據國家提出的非化石能源占比要求和能源發展規劃，在統籌考慮各地區可再生能源資源、電力消費和年度建設計劃的制定、全國重大可再生能源基地建設情況、跨省跨區輸電通道容量和本地的電力供需情況等因素，按年度滾動制定并公布各省級行政區域分年度的全社會用電量中可再生能源電力消費總量和非水可再生能源電力消費量的最低比重指標(即配額指標)，并按年度對配額完成情況開展監測、評價和考核。

關于配額指標的分配

可再生能源電力配額目標必須落實到各類義務主體才能實現，而我國的國情決定了在國家目標和實際配額義務主體之間必須要有適當的層級承擔中間目標。從國家到省級政府動態分解配額目標，由省級政府管理一個省區域內的配額目標和行動是必需的。

將國家整體目標分解到各省的基本原則是促進國家非化石能源發展目標高效率、高質量地完成。由于我國各地可再生能源資源稟賦、各省未來經濟發展模式、發展速度、能源和電力消費消耗，可再生能源發展也將有所差別，因此從國家向各省分解可再生能源電力消納目標也需要按照綜合考慮“消納能力、發展潛力、電網布局”的思路區別對待，對于不同發展類型的省份應當采用不同的指標分配方案。

征求意見稿結合各省電力供需形勢、2018年各省用電負荷預測以及市場交易情況，提出了各省(區、市)2018年度可再生能能源電力消費總量和非水電可再生能源電力消費量應占全社會用電量的兩個比重指標，作為對其考核的配額指標。后續各年度的配額指標在當年第一季度專門發文明確。為指導各地區合理開展可再生能源開發利用，同時公布國民經濟和社會發展五年規劃目標年的預期指標。

配額證書制度

為有效計量和核算可再生能源電力利用水平，提供市場化手段平衡區域間可再生能源發電和利用能力的差異，促進可再生能源消納，本辦法引入了可再生能源電力證書制度。可再生能源電力證書是記錄計量可再生能源電力的生產、消納和交易的載體，配額義務主體通過提交足額證書作為完成可再生能源配額指標的唯一憑證。現階段證書的主要功能是作為可再生能源電量的計量憑證，交易目的是作為市場化的調節手段擴大全國可再生能源消納規模，可再生能源電力證書的轉移和交易不影響可再生能源發電企業的相應電量繼續享受國家可再生能源電價附加資金補貼。

證書由第三方機構根據不同發電形式，按照結算電量或發電量核發，根據發電類型不同分為水電證書和非水電證書。北京、廣州電力交易中心以及各省級區域電力交易中心組織開展證書交易。水電證書在購買電量后直接轉移至購電方，納入《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》及國家主管部門發布的補助目錄的項目產生的非水電技術核發的證書，在購電方按照購電協議規定全額結清購電費用后轉移給購電方。為提高消納可再生能源的積極性，允許市場主體通過與其他市場主體或可再生能源發電企業進行證書交易完成配額指標。配額差額部分也可通過向所在區域電網企業購買替代證書完成。

配額義務的監督、評估和考核方式

國務院能源主管部門負責按年度對各省級行政區域可再生能源配額指標完成情況進行監督、評估和考核，以保證辦法實施的及時性和有效性。國務院能源主管部門負責對配額義務的主體承擔可再生能源電力配額指標完成情況進行監督、評估和考核，并向社會公布評估考核結果。對于未達到配額指標的省級行政區域，國務院能源主管部門暫停下達或減少該區域化石能源電源建設規模、取消該區域申請示范項目資格、取消該區域國家按區域開展的能源類示范稱號等措施，按區域限批其新增高載能工業項目。對于未完成配額指標的市場主體，核減其下一年度市場交易電量，或取消其參與下一年度電力市場交易的資格。對拒不履行可再生能源配額義務，違反可再生能源配額實施有關規定的企業，將其列入不良信用記錄，予以聯合懲戒。

可再生能源電力配額制，通過強制性手段和與之配套的市場化交易措施建立對可再生能源電力利用水平的約束性機制，有效提升可再生能源電力生產和消費的積極性，作為以可再生能源利用指標為導向的能源發展目標管理的一部分，確保完成國家制定的非化石能源占能源消費比重到2020年和2030年分別達到15%和20%的目標，為可再生能源電力的健康可持續性發展提供制度性保障，推動能源系統朝向綠色低碳方向轉型。

本文出自《中國電業》2018年7月刊

作者單位：國家發展和改革委員會能源研究所

作者：陶冶