我國改革開放，不同階段面臨的形勢、改革目標、改革內容與思路都有區(qū)別。具體到能源改革，從改革開放初期的政企合一逐步政企分開，形成了行業(yè)改革和能源企業(yè)改革兩條交錯主線的三個歷史階段。以十五年為大的劃分周期，第一階段始于1978年黨的十一屆三中全會召開，至1992年黨的十四大召開前后，主要矛盾是解決能源供應嚴重短缺，急需擴大投資來源，改革集中在煤炭和電力投資和建設多元化，啟動價格改革;第二階段從黨的十四大召開前后，到2010年前后，該階段改革是從原來計劃經(jīng)濟的能源管理體制向社會主義市場經(jīng)濟能源管理體制轉變，以適應能源建設大規(guī)模擴張的需要;第三階段2010年后特別是2013年以來，能源改革面臨的主要任務是如何適應加快能源綠色低碳轉型，推動能源高質量發(fā)展，改革需要解決如何引導和規(guī)制市場，加強治理能力，實現(xiàn)能源革命，進一步啟動能源行業(yè)高質量發(fā)展動力。

從過去40年能源改革發(fā)展實踐來看，能源市場化改革、市場競爭機制有力提升了行業(yè)發(fā)展效率，但隨之也不同程度出現(xiàn)市場無序擴張和系統(tǒng)效率下降，從而需要調整改革內容和改善宏觀調控，這是一個螺旋上升的過程，政府要不斷加強市場引導和監(jiān)管。改革內容和主攻方向不是一成不變的，需要針對不同階段、不同形勢來正確發(fā)揮政府與市場“兩只手”的作用，達到不斷解放生產力，更好服務人民的目的。新時代能源改革以高質量發(fā)展為目標，面臨貫徹落實新發(fā)展理念、推進供給側結構性改革、打好三大攻堅戰(zhàn)等任務，需要進一步解放思想、實事求是，解放和發(fā)展生產力。

第一階段：能源投資多元化，解決能源供應短缺

從黨的十一屆三中全會召開到1992年黨的十四大召開前后，全國開始由淺入深地討論計劃與市場的關系(當時尚未正式提出“社會主義市場經(jīng)濟”)。這一階段，我國處在計劃經(jīng)濟時期，改革在農村、城市、國有企業(yè)等各個領域逐漸展開，商品經(jīng)濟的作用重新得到重視，市場開始在局部發(fā)揮作用，開始打破原先計劃體制全面控制經(jīng)濟運行的局面。改革開放初期，作為基礎工業(yè)的能源業(yè)是國民經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)，能源供應短缺，能源消費水平很低，幾乎所有的能源品種都施行計劃性供應。改革開放首先推動了能源需求方的大發(fā)展，能源供應短缺問題凸顯，缺煤缺電現(xiàn)象十分嚴重，能源改革則主要圍繞盡快增加煤炭和電力供應能力，擴大投資來源，逐漸放開上游，允許多種形式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦煤礦、鼓勵多家辦電。

改革內容針對解決能源短缺。80年代初中期能源發(fā)展問題首先是一次能源短缺，即缺煤。當時山西煤炭產量約占全國總產量的一半，全國各地，特別是先加快發(fā)展的東部省市要到山西“跑煤”。原煤炭工業(yè)部的發(fā)展跟不上要求，中央提出“發(fā)揮中央和地方兩個積極性，大中小一起上”的“有水快流”，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦礦，較早地放開了煤炭市場準入的所有制限制和部門限制。后來能源短缺的焦點又轉到缺電，許多地方一度采用“停三開四、停五開二”的措施限電。為解決電力投資不足，電力改革思路同樣是做加法，允許多家辦電，“電廠大家辦，電網(wǎng)國家管”。其中，1987年國務院提出了“政企分開，省為實體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調度，集資辦電”的電力體制改革原則，推動形成了多家辦電、多渠道籌資辦電的新格局。集資辦電有兩種主要方式，一是集資擴建、新建電廠，二是賣用電權，將這部分資金作為電力建設資金。用電權最高賣到4000~5000元/千瓦，幾乎相當于當時電廠建設成本，出資買用電權的地方，僅僅是得到新建電廠優(yōu)先供電的權力，并不擁有電廠資產，也未界定權利年限。油氣增產改革重點放在油價雙軌制的引進，1981年石油工業(yè)實行1億噸原油產量包干，由石油工業(yè)部承包，超產、節(jié)省部分按國際價格銷售，由此我國原油和成品油銷售形成了“計劃內平價、計劃外高價”的價格雙軌。

這個階段的改革，取得了明顯的緩解短缺的效果。一方面，煤電油氣領域改革促進了能源產量大幅增加，緩和了當時能源供需矛盾。“七五”期間煤炭產銷基本平衡，“八五”期間產略大于銷，且有一定數(shù)量出口。國民經(jīng)濟由“以煤定產”轉為煤炭“以銷定產”。電力工業(yè)改革改變了過去獨家辦電的格局，調動了中央、地方、企業(yè)、內資和外資等各個方面辦電的積極性。1985~1992年發(fā)電裝機年均增幅約為10%，至1992年達1.67億千瓦。經(jīng)營包干制調動了石油企業(yè)的生產積極性，超產石油出口創(chuàng)造大量外匯，為國內石油工業(yè)勘探開發(fā)提供了資金支持。

另一方面，上游體制放開讓煤礦數(shù)量不斷增加，特別是地方小煤礦大量出現(xiàn)，加劇了煤炭生產安全和90年代中后期煤炭供大于求的形勢。多家辦電帶來的多種電價政策弊端顯現(xiàn)，電力供需形勢從緩解到90年末期供應相對過剩，省為實體的體制強化了省內電力市場的壁壘。

第二階段：體制機制市場化改革，適應了能源的快速擴張

1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重大決策。此后，計劃經(jīng)濟體制正式退出歷史舞臺，我國經(jīng)濟進入新一輪的高速增長期，能源改革面臨如何建立適合市場經(jīng)濟管理體制的新形勢，部門調整、能源企業(yè)重組、行業(yè)結構調整等體制機制改革加速進行。2001年中國加入世界貿易組織，推動我國進一步探索社會主義市場經(jīng)濟建設的新模式，此后十余年，能源行業(yè)管理和行業(yè)結構逐步理順，進入高度擴張期。這一階段，1997年亞洲金融危機和2008年全球經(jīng)濟危機，引發(fā)我國能源消費減速，推動了能源行業(yè)進一步依靠市場手段解決困難的進程。該階段能源改革的特征是，有目標地加快體制機制建設來適應市場經(jīng)濟，也廣泛吸收西方市場體制機制為我所用，探索和建立計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟合理過渡的能源管理模式。

這一階段時間跨度相對長，能源領域進行了各個行業(yè)和企業(yè)層面的改革，包括行業(yè)管理機制、行業(yè)結構、價格、投融資等方面的改革。

能源行業(yè)管理體制的改革重點是實現(xiàn)政企分離，從原來分行業(yè)的部門所有制，轉變?yōu)榫C合能源主管機構和大型國有能源企業(yè)的新體制。這方面的改革實際從上世紀80年代就已開始。1988年撤銷煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部和水利電力部，分別成立水利部和能源部，由能源部對能源行業(yè)統(tǒng)一管理，1993年又撤銷能源部，恢復了煤炭部和電力部。1996年，國務院決定撤銷電力部，組建國家電力公司。1998年國務院機構改革中，撤銷電力部，將煤炭工業(yè)部改組為國家煤炭工業(yè)局，交由國家經(jīng)濟貿易委員會管理。2002年電力體制改革中成立了國家電力監(jiān)管委員會，該機構按國家授權履行電力監(jiān)管職責。2003年，為了協(xié)調能源工業(yè)的發(fā)展，國家發(fā)展和改革委員會成立了能源局。2005年成立國家能源領導小組，下設辦事機構“國家能源領導小組辦公室”。2008年組建國家能源局，同時，決定設立高層次議事協(xié)調機構國家能源委員會。2013年國務院機構改革中，將國家電力監(jiān)管委員會與原國家能源局重新組建為國家能源局。

與此同時，大型能源企業(yè)陸續(xù)成立，逐漸剝離了能源公司的政府職能，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。這也是能源管理體制改革的深化。1985年依托出口石油賺取的外匯成立了中國華能集團公司，打破了原來國家電力公司過于壟斷的局面。1988年成立中國神華集團，探索煤炭產運銷一體化，并向下游電力和煤化工延伸，探索建設綜合能源公司;同年，成立了國家能源投資公司等分領域的6家國家專業(yè)投資公司，探索投資體制的市場化改革。

在油氣領域，1982年成立海洋石油總公司，負責海上油氣開發(fā)，是我國最早全面開展國際合作的油氣公司;1983年成立中國石油化工總公司，負責管理經(jīng)營全國39個重要煉油、石油化工和化纖企業(yè);1988年撤銷石油工業(yè)部，成立中國石油天然氣總公司，統(tǒng)一管理和經(jīng)營陸上石油天然氣資源的勘探、開發(fā)和生產建設。形成了陸上油氣勘探開發(fā)、海上油氣勘探開發(fā)、石油煉制加工這三大油氣板塊。三大總公司仍然承擔部分政府職能。但這樣分割油氣生產運輸加工產業(yè)鏈，造成了上下游之間在合理運行和價格方面的許多矛盾。1998年中央對石油企業(yè)進行結構性大重組，通過行政性資產劃撥和互換，打破油氣勘探開發(fā)和油氣價格銷售的上下游分割，將原石油天然氣總公司和石化總公司重組為兩個上下游產業(yè)連通的綜合性石油石化企業(yè)集團公司。盡管中石油和中石化的上下游比例差別仍然很大，但在實現(xiàn)上下游、產供銷、內外貿一體化經(jīng)營方面走出重要的一步。中海油也開始向油氣加工和銷售領域延伸發(fā)展。1999年中國石油、中國石化和中國海油按照“主業(yè)與輔業(yè)分離、優(yōu)良資產與不良資產分離、企業(yè)職能與社會職能分離”的原則，開展企業(yè)內部重組，組建了各自的股份公司。

電力部撤銷后，成立了國家電力公司，基本承接了原來電力部主管的電力建設生產業(yè)務。借鑒當時國際上電力行業(yè)進一步市場化的理論和英美等國的實踐，電力體制改革提出廠網(wǎng)分開，發(fā)電側引進競爭機制，并進一步推進輸配分開在銷售端引進競爭的市場化改革思路。2002年國家電力公司重新分組為南方電網(wǎng)公司、國家電網(wǎng)公司以及五家大發(fā)電集團和四家輔助集團。

在中央直管的國字頭能源國企建立和發(fā)展的同時，一大批地方綜合性能源企業(yè)也紛紛發(fā)展起來，以電力為中心，集約了燃氣熱力煤炭等多種能源，形成了多個強大的地方能源集團。

這些改革主要是調整市場主體構成以形成市場競爭機制，形成了適應國情的多元化能源企業(yè)結構框架。

煤炭工業(yè)從80年代開始的放開資源和所有制限制，鼓勵地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)展后，形成了中央直屬大煤礦，地方國有煤礦，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦幾乎各占三分之一的局面。但是1997年亞洲金融危機沖擊，煤炭需求大幅度減速，出現(xiàn)產能過剩，煤炭價格跌入低谷，大批煤企生存十分困難。國務院決定從 1997年7月1日起，將原煤炭部直屬和直管的94戶國有重點煤礦全部下放到地方管理，從1998年起先后推出了關井壓產和關閉破產政策。除了神華集團等極少數(shù)已經(jīng)向綜合能源公司發(fā)展以外，多數(shù)煤炭公司都轉變?yōu)榈胤絿?，曾?jīng)風光的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，也基本上分別改組，或進入地方煤炭公司，或成為私營的民營企業(yè)。煤炭從企業(yè)組織，到銷售市場和價格形成的市場化程度比較徹底。不過也成為幾次大起大落，分合改組最為頻繁和劇烈的能源行業(yè)。

經(jīng)過這一階段體制改革，初步建立起來適應我國能源高速度擴張型發(fā)展需要的市場化體制機制，形成了以國有大型能源集團為基礎和主力，地方能源集團不斷壯大發(fā)展，民營能源企業(yè)也有較多發(fā)展空間的格局。能源投資渠道充分開拓，投資總量大幅度提高，能源生產建設能力、裝備制造能力、供給保障能力和技術能力不斷增強，能源發(fā)展進入了大規(guī)模高速度發(fā)展階段。

這個階段我國的能源供給保障能力大幅度提高，能源生產總量、電力裝機規(guī)模和發(fā)電量都達到了世界第一。2012年我國能源生產總量35.1億噸標準煤。煤炭年產量從1992年的11.2億噸、2001年的14.7億噸，增長到2013年的39.74億噸，達到歷史最高點;電力供應能力顯著提升，特別是電源裝機快速增長，電源裝機從1992年的1.7億千瓦、2002年增長到3.5億千瓦，2006年當年新增容量首次超過1億千瓦。到2012年達到11.5億千瓦，發(fā)電量49865億千瓦時。之后五年每年電力新增裝機均超過1億千瓦?？稍偕茉窗l(fā)電從無到有，2005年太陽能、風電裝機容量僅占全國總裝機容量的0.2%，2012年兩者裝機容量占比超過5%。2001年前天然氣年產量曾長期不足300億立方米，2001年僅有303億立方米，2012年增長到1072億立方米;原油產量2010年突破2億噸。

放開管制，實現(xiàn)市場主體多元化，引進競爭等改革措施解決了能源投資的制約，促進了能源供應能力的高速增長。但是也帶來“一煤獨大”的能源結構進一步強化，環(huán)境污染問題日益凸顯。煤炭和火電形成了較強的投資慣性，形成了大面積產能過剩。優(yōu)質低碳能源的發(fā)展受到煤炭和煤電產能過剩的嚴重擠壓，不但煤炭電力盲目競爭加劇，石油煉化行業(yè)加工能力也出現(xiàn)投資惡性競爭現(xiàn)象?？稍偕茉窗l(fā)展的勢頭不斷受到棄水棄風棄光的打擊。能源綠色低碳轉型受到制約，能源系統(tǒng)優(yōu)化缺乏必要機制和能力，急需新的能源革命。

第三階段：加快能源綠色低碳轉型，實現(xiàn)高質量發(fā)展

經(jīng)過到黨的十八大前后的三十多年的改革開放，我國經(jīng)濟實現(xiàn)了持續(xù)高速發(fā)展，成就舉世矚目。但長期累積下來的發(fā)展不平衡不協(xié)調問題也不斷加劇，分配不公引發(fā)社會矛盾積累，環(huán)境污染不可為繼，系統(tǒng)性風險加大。擴張型增長受到內外制約日益嚴重。我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，能源消費增速趨緩，能源領域出現(xiàn)傳統(tǒng)煤炭和煤電產能過剩，而清潔優(yōu)質能源包括天然氣和低碳能源供應能力不足，市場又受到惡性競爭的擠壓。能源發(fā)展從過去的以擴張型保供為主要目標，轉變到需要加快綠色低碳轉型，實現(xiàn)能源革命的新階段。

2014年6月，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上提出了“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，正式提出能源革命的戰(zhàn)略轉型方向。

從我國的環(huán)境資源制約條件和全球低碳化轉型進程加快的大趨勢出發(fā)，能源革命把能源消費革命放到了重要的前提地位。我國的能源平衡和保供，必須以節(jié)約高效為前提。要進行消費方式的革命，必須抑制不合理的能源消費，包括用能源總量控制方法實現(xiàn)資源節(jié)約型社會建設的目標。在能源生產和技術革命中，明確提出能源多元化發(fā)展，重點是減少煤炭消費比例，發(fā)展清潔高效能源。包括推動綠色低碳能源發(fā)展，適應世界能源發(fā)展變化的大趨勢。

我國從2014年前后開始，一次能源的增速明顯下降，反映了我國經(jīng)濟發(fā)展不但從速度上進入新常態(tài)，而且從增長內容方面也開始進行重大轉變。隨著我國在生態(tài)文明建設方面的力度不斷加大，能源結構向清潔綠色低碳方面調整的步伐也在加快。煤炭消費總量下降是個長期趨勢，而天然氣和非化石能源的發(fā)展需要不斷加速。

我們應該認識到，中國能源發(fā)展的新形勢從過去以保供為中心，轉變?yōu)橐愿咝Ч?jié)能為前提，加快綠色低碳轉型為主要戰(zhàn)略方向，才能沿著能源革命的戰(zhàn)略方向不斷前進。“十三五”以來，國家在煤炭行業(yè)認真實行供給側結構性改革，壓縮煤炭過剩產能，降低煤炭消費總量方面做了大量工作，也取得了顯著的成績。“十三五”制定的能源消費總量控制目標也分解到各省，對地方控制能源消費投資，制約高能耗項目投建起到了積極作用。

然而，能源清潔低碳、安全高效轉型并不容易。傳統(tǒng)的擴張型保供發(fā)展模式及其形成的傳統(tǒng)觀念還十分強大，已經(jīng)形成的煤炭為主的概念和相應的既有產能和相關利益使不少人難以轉變觀念，能源界本能地希望能源消費的擴張可以長期持續(xù)下去。對能源消費增速的反彈，多數(shù)人樂觀其成，期望再次出現(xiàn)能源消費持續(xù)較快擴張的局面，期望這種擴張可以緩解高效綠色低碳能源發(fā)展對低效高排放高碳能源的替代。由于煤炭和煤電產能的過剩，許多管理部門和地方政府不再重視節(jié)能工作，在增加高能耗項目和能源總量控制有矛盾的時候，往往強調能源消費增長的必要性，而少有以更有力的節(jié)能措施進行能源消費總量的抵消和控制的。在核能、可再生能源發(fā)展跟煤炭煤電產能發(fā)生替代沖突時，不少政策取向出現(xiàn)混亂，往往傾向于保住傳統(tǒng)產能的利益，降低能源結構調整的進度。大型能源項目，包括煤炭下游加工轉化和石油煉化項目，仍然受到地方的青睞，不少項目盲目性很高。能源領域的惡性競爭仍然十分激烈，許多能源企業(yè)負債率過高，收益率低下，特別是煤炭和電力企業(yè)，反復出現(xiàn)交替虧損的情況。天然氣在高速增長的同時，也出現(xiàn)了許多利益沖突，交叉補貼過多，供氣虧損數(shù)量巨大等矛盾明顯。各地爭相上能源大項目，能源合理布局缺乏統(tǒng)一優(yōu)化，不但在發(fā)電和輸變電項目上普遍存在，現(xiàn)在進一步擴展到天然氣岸站、石油煉制等多個領域。

如何通過進一步改革和政府管理的加強與完善，來解決這些矛盾，已經(jīng)成為今后能源領域深化改革的重要挑戰(zhàn)。

結語：能源改革要堅持問題導向

能源改革的目的是調整生產關系，進一步解放生產力。我國過去能源改革，基本上遵循了問題導向的原則，主要的改革內容和措施針對了當時的主要矛盾，適應了發(fā)展生產力的要求。即使有些改革內容帶有探索社會主義市場經(jīng)濟模式建設的概念性目標，但仍然順應了實際需要，避免了脫離實際教條化照搬照辦。

當前，中國特色社會主義進入了新時代，要按照五大發(fā)展新理念的要求，調整發(fā)展方向，啟動發(fā)展新動力。2020年的三大攻堅戰(zhàn)——全面建成小康脫貧攻堅、藍天保衛(wèi)戰(zhàn)和系統(tǒng)性風險控制，都需要大力加強政府的治理能力，更有力地引導市場力量向正確方向發(fā)展，更有力地抑制市場經(jīng)濟本身具有的不利因素，更多地將環(huán)境外部性內部化，更多地控制金融自我擴張的盲目性。

能源的主要矛盾變化，清潔低碳、安全高效轉型面臨的種種挑戰(zhàn)，更需要我們實事求是，加強問題導向，深入改革。過去改革的設計和內容，許多建立在當時的認識基礎上，面對當時的矛盾問題，有些設想不一定符合現(xiàn)在的需要。幾年前由于“四個自信”受到忽視，經(jīng)濟理論界出現(xiàn)盲目照搬西方市場經(jīng)濟概念的傾向，也影響到社會各界。有些建立在這些認識上的改革提法不一定符合新時代的需要。許多問題不是一放就靈的，不是市場經(jīng)濟可以自行解決調整的，更不是自由市場經(jīng)濟理論可以指導的。

我們現(xiàn)在很可能最需要加強政府對社會主義市場經(jīng)濟的引導和治理能力。加強規(guī)劃，加強系統(tǒng)優(yōu)化，理順價格關系，防止盲目投資和惡性競爭，很可能是能源改革更重要的一方面。近年來煤炭行業(yè)加強集中度，防止盲目投資擴產能，有效抑制了煤炭產能過剩，使煤炭行業(yè)回到正常經(jīng)營軌道。而下放電力項目審批權力，在地方控制投資沖動能力不足，全局優(yōu)化協(xié)調能力短缺的條件下，加劇了火電過剩局面，應引以為戒。

能源領域的改革必須考慮充分調動和發(fā)揮現(xiàn)有能源企業(yè)，包括廣大干部職工的社會主義建設積極性。改革的動力在于人民，也是為了人民。能源領域的改革無論怎么改，都必須依靠自下而上的積極性。我國以大型國有企業(yè)為主體，中央國企、地方國企起主導作用，民營企業(yè)有效參與的結構，有效支撐了我國能源的高速發(fā)展。能源轉型和高質量發(fā)展更需要能源企業(yè)有大局意識，按國家發(fā)展三步走的戰(zhàn)略方向進行調整轉型。能源領域的改革要做大做好蛋糕，而不是人為重切蛋糕。充分發(fā)揮我國社會主義的體制優(yōu)勢，依靠我們的企業(yè)，依靠廣大職工，是能源進一步改革的重要基礎和保障。