在經(jīng)歷了今年3月和9月兩輪征求意見后，11月《關于實行可再生能源電力配額制的通知(征求意見稿)》（后簡稱《意見稿》）又出來一稿，即業(yè)界統(tǒng)稱的第三版，可見政策機構的用心。一方面，多方征求意見，爭取找到最大公約數(shù)，尋求各方利益最大，潛在損失最小，做到盡可能的公開、公平、公正和民主；另一方面，三次征求意見，充分體現(xiàn)了政策制定的謹慎和細致，影響深遠的政策不輕易出臺。

中國可再生能源經(jīng)過粗放式的快速發(fā)展，從上游制造到下游應用，無論是技術創(chuàng)新還是產業(yè)規(guī)模，都已成就了全球領先地位，但制約我國新能源發(fā)展的幾座大山依然存在。按照王斯成老師的概括，至少包括三個方面：補貼拖欠、并網(wǎng)消納及發(fā)展動力。拖欠補貼問題我們在上一篇《一手好牌打得稀爛，光伏業(yè)如何更好》中提供了解決方案。我們預估，存量電站每年補貼金額在1000-1200億元人民幣之間。存量電站補貼消化的最佳途徑就是可再生能源電力配額加上綠色電力證書交易，通過聯(lián)動配額和證書，將中央政府承諾的補貼金額變成證書由火電企業(yè)購買，既實現(xiàn)政府承諾的補貼，挽回了政府的信譽，又讓電站投資企業(yè)化解應收補貼之窘，更重要的是，可以通過配額的調整，實現(xiàn)我國能源結構的轉型，按計劃有步驟地提高可再生能源在能源生產和能源消費中的比例。

可見，可再生能源電力配額實施方案意義重大，實施得好，多方共贏，中央政府、地方政府、用電主體、售電企業(yè)、電力市場都將得益，達到帕累托更優(yōu)；實施得差，政策落實不下去，實施成本高，目標完不成，處罰不到位，社會可能怨聲載道。

《意見稿》四易其稿，始終側重用戶側

三版《意見稿》都一以貫之對電力用戶和售電企業(yè)設定了可再生能源配額，即用戶側配額制，按省分配指標，由省能源局制定并實施省內方案，電力用戶及售電企業(yè)共同承擔配額義務，省能源局同時負責對承擔配額義務的各主體進行考核。

相比前兩版，第三版《意見稿》主要有以下兩點變化：

（一）去補償罰金、增激勵指標，第三版修改了第二版中提出的“配額補償金”，不再對未完成配額的義務主體設置罰金，改為“列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒”。同時首次提出了激勵性指標，較前兩稿核定的配額指標更靈活，雖未提出具體激勵方案但仍將起到正向鼓勵作用。

（二）一定程度上簡化了配額核算與交易機制，以考核消納可再生能源電量為主，以市場購買可再生能源電量與自愿認購綠證為輔。修改了第二版中以綠證為唯一考核指標的方案，減少了政策之間的交叉重疊，似乎更容易操作。

《意見稿》仍堅持促進可再生能源發(fā)展的目標，簡化了機制設計，強化了監(jiān)督與責權體系，各級政府機構監(jiān)督責任和權力加大。

其實，在2016年4月，國家能源局曾發(fā)布《關于征求建立燃煤火電機組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關要求的通知意見的函》，其主旨在于針對發(fā)電企業(yè)設定可再生能源配額，對煤電企業(yè)可再生能源的發(fā)電占比做了規(guī)定，即發(fā)電側配額制。不知何故，征求意見無疾而終。

行政體系層級落實，可能滋生新問題

《意見稿》將可再生能源電力配額分配到各省級政府，各省級政府作為配額指標責任主體，一般會將配額進一步細分到地市級政府甚至縣級政府，給低層政府定指標，由低層政府再去落實給電力用戶和售電企業(yè)。條塊分配、以塊為主，是我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的模式，將中央目標細分給地方政府，由地方政府層層落實，行政手段看似簡單易行，實質衍生很多問題。

（一）分配給各省的配額，以及次級分配的科學性、公平性何在？

《意見稿》對配額指標測算方法、配額消納量核算、配額完成量核算方法、整體配額完成指標等都給了計算公式和方法，計算公式很復雜，但科學性和公平性如何？省級政府分配給地市級機構的各項公式如何設計，如何考核，其科學性和公平性如何保證？正式文件是否可以有指導意見？

（二）負責落實全省方案，各省能源局及新能源處能否擔當？

全省指標測算、工作建議、方案制定、指標分解、機制建立、配額履約、評估考核、監(jiān)督檢查等等都將由各省能源局負責，新能源處承擔。各省能源局編制多的二三十人，少的十幾個，新能源處可能才二三人。如果不是電力專業(yè)畢業(yè)的專業(yè)人士，準確理解這一正式文件都會成問題，依靠二三人承擔這么多的工作，恐怕力所難及。

（三）各級能源局很大的裁量空間，是否會滋生更多的尋租？

《意見稿》延續(xù)切“塊塊”分指標的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的做法,各省為了配額比例會相互博弈。此外，省級指標確定后，會將指標再分配給市、縣一級，再繼續(xù)分配給售電企業(yè)和用電主體，分配標準如何保證客觀、如何進行監(jiān)督？指標與配額在各層級分配,由各級政府機構、發(fā)改委、能源局所操作，人為裁決空間比較大，影響面廣，每個指標每份配額對應一定的價值，權力尋租機會激增。

（四）責任主體多執(zhí)行流程復雜，實施效果會打多少折扣？

政策設計過于復雜，指標落實涉及各級地方政府、配售電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)及用電主體之間的層層傳遞。《意見稿》按省劃分指標，雖然看似用電主體承擔了配額的成本，但發(fā)電企業(yè)的收益必然也會受到影響，而這中間還經(jīng)過各級政府和兩大電網(wǎng)，配網(wǎng)、售電等企業(yè)，責權又有很多交叉，政策的執(zhí)行力將會變差，實施成本巨大，政策效果將大打折扣。第三版相較第二版，雖已將義務主體、責任落實主體等分工更加簡化與明確,確定了電網(wǎng)企業(yè)承擔經(jīng)營區(qū)配額的實施責任，但電網(wǎng)仍然作為協(xié)助確定配額指標的技術支持方，其供電公司還需承擔配額義務，同時肩負幫助政府制定、落實方案的協(xié)助者責任，身兼多職，可能會與其他市場主體在完成配額方面存在潛在的矛盾。公共政策應當簡明、易理解、好執(zhí)行，若過于復雜，涉及過多環(huán)節(jié)，政策的實施就會越拐越彎。

（五）《意見稿》中配額制設計復雜，真能又助于打開綠證市場？

根據(jù)能源基金會清潔電力項目主任陸一川介紹，與美國配額制（RPS）顯著不同的是，國內“證”隨“電”走。將綠證與電力交易捆綁，義務主體（電網(wǎng)及其他配售電公司）在通過交易完成配額后，很難再自發(fā)自愿地購買綠證，難以打開綠證市場。若主體落在發(fā)電企業(yè)上，卻有邏輯可循，完不成可再生發(fā)電比例的目標，則去市場上購買綠證；超額完成，則可將證書出售。綠證的價格則由供需市場來決定。

（六）規(guī)定各省政府為落實配額的主體，地方政府真有抓手？

各省級政府承擔省級配額落實責任，地市級政府承擔地市區(qū)的落實責任，省內配額和指標制定和落實是由省能源局與各省電網(wǎng)共同確定，但就可再生能源投資決策、實際并網(wǎng)容量以及能否并網(wǎng)消納等，地方政府沒有多少話語權，無法起到主導作用，地方政府的權力責任難以對等，處境較為尷尬。

簡單易行選項，直接考核火電企業(yè)

《意見稿》的落腳點在于加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系，推動能源轉型。根據(jù)我國“十三五”規(guī)劃中制定的戰(zhàn)略目標，在2020年、2030年非化石能源占一次能源消費比重將分別達到15%和20%，其中到2020年，全部可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量達到27%。回歸本源，可再生能源電力配額的考核即是對火電企業(yè)可再生能源發(fā)電比例的考核。

若發(fā)電企業(yè)（包括自備電廠）成為配額考核的主體，電網(wǎng)企業(yè)對其并網(wǎng)消納情況定期統(tǒng)計，若可再生電力超過規(guī)定比例，超過部分發(fā)等量的綠電證書；若低于規(guī)定的比例，發(fā)電主體則需購買等量的綠電證書，或在下期的并網(wǎng)電量中減少火電額度。

我們認為，回歸本源，將可再生能源電力指標無差異的直接分配給全國所有的火電企業(yè)，由所有的火電企業(yè)承擔相應的比例，即實施發(fā)電側配額制，例如，2019年定14%的非水可再生電力比例，2020年可定15%。根據(jù)總體目標，每年逐步提升。

如此政策選項，目標明確，確定簡單，分配容易，優(yōu)勢非常明顯。

（一）承擔責任的主體少，容易考核。

火電企業(yè)按集團劃分，全國不超過50家。全國范圍內的自備電廠按所有者集團劃分應該不超過300家。全國范圍內只考核不超過350家擁有火電的企業(yè)集團，平均每個省才10家左右，考核非常容易。相比較，《意見稿》對所有售電企業(yè)及電力用戶進行考核，主體多、環(huán)節(jié)復雜、責任重疊，考核不但會失去公正和客觀，而且會異常艱難。

（二）確定可再生電力統(tǒng)一比例，一視同仁。

對所有發(fā)電企業(yè)一視同仁，規(guī)定相同的可再生電力比例，做到央企、地方國企、民企、外資、自備電廠完全等同，減少矛盾和不滿，體現(xiàn)市場體系下的公平原則，對內對外展示改革開放的決心。《意見稿》沒有考核發(fā)電企業(yè)，考核售電和用戶，更似緣木求魚。電本身是絕對同質的商品，進了電網(wǎng)就完全混同一起無法區(qū)分了，所以用戶根本無從判斷哪個電是火電，哪個電又是可再生電力，售電賣的電和用戶用的電都是一樣的。試圖考核電力用戶消費可再生電力的比例，但如何確保可再生發(fā)的電，通過遙遠的輸配，到達特定的售電，最后恰好送到某個特定的用戶？誠然，可再生能源自發(fā)自用的分布式，可直接到達電力用戶，這雖然也納入考核，但《意見稿》對最適合可再生電力發(fā)展的分布式模式并沒有鼓勵舉措。

（三）發(fā)電側配額制，可實現(xiàn)全國范圍內電力資源配置最優(yōu)。

我國大部分電力集團在全國范圍內都有布局，如果配額比例確定給電力集團，集團就可以全國范圍內進行平衡和優(yōu)化。一方面，集團會優(yōu)先在性價比高的地方投資可再生能源發(fā)電，最適合可再生能源發(fā)展的分布式、多能互補、分布式各種新生態(tài)會得到更快的發(fā)展；另一方面，集團會優(yōu)先按照經(jīng)濟性從高成本低效率和年久不達標的機組開始淘汰，實現(xiàn)全國范圍內最優(yōu)。電力集團可以化被動為主動，自主地協(xié)調、統(tǒng)籌全國的電廠，淘汰落后產能，優(yōu)化資源配置。而《意見稿》在各省分配指標，可能會導致一些省份不得不關掉一些電廠來實現(xiàn)局部最優(yōu)，這些電廠可能在全國范圍來看是成本較低、效率較高的。

（四）發(fā)電集團配額比例確定后，容易培育綠電證書市場。

可再生能源發(fā)電配額比例確定后，電力集團可自由決定降低煤炭發(fā)電比例或在市場上向新能源企業(yè)購買綠證。這種主動、市場化的降煤電會使得2030年20%的目標更可期待。很多電力集團擁有自己的新能源業(yè)務，他們將重新平衡煤電與可再生能源的成本和收益，或將更傾向投資邊際成本幾乎為零的可再生能源。對于新能源業(yè)務較少的電力集團，一方面將在全國范圍內尋找最好的可再生能源電站投資機遇；另一方面，將通過并購獲得性價比最高的可再生能源發(fā)電企業(yè)，以補齊短板。特別的是，對短期達不到比例要求短缺的部分，不得不通過購買綠證的方式達到考核要求。綠證市場不知不覺中培養(yǎng)出來了，所有可再生能源企業(yè)可通過出售綠證獲得額外收入，解決可再生能源發(fā)電綜合成本偏高和補貼拖欠問題。可再生電力比例不足的電力集團更愿意提前鎖定綠證的價格，可再生能源企業(yè)也更愿意提前出售綠證以獲取收入，綠證的現(xiàn)貨和期貨市場都有需求，這是未來綠證機制設計和市場規(guī)劃需要綜合考慮的內容。

（五）解除各級政府的責任和權力，尋租機會隨之消失。

發(fā)電側配額制下，直接責任到發(fā)電主體，省級政府不再是責任落實主體，也就沒有指標分解給下一級政府，各級政府所有的分配、考核權力全部解除，解放了各級發(fā)改委、能源局和新能源處的生產力，讓他們從繁雜的分配考核事務上解放出來，不犯錯誤。但是這并不意味著地方政府無所作為，地方政府一方面需要協(xié)助發(fā)電側與電網(wǎng)的調度安排，增加省際交易，打破省際壁壘；另一方面可以通過激勵的手段，鼓勵可再生能源電力在本地區(qū)的投資。

（六）電網(wǎng)定期匯總報告，配合發(fā)電企業(yè)完成比例。

匯總各電源并網(wǎng)發(fā)電量，發(fā)布各電力集團在全國范圍內可再生電力消納比例，電網(wǎng)不但可以定期報告，而且可以實時監(jiān)控。電網(wǎng)可以根據(jù)全國范圍內的電力需求、設備容量及規(guī)劃，將數(shù)據(jù)提前預告給電力企業(yè)。一方面，有利于電力集團根據(jù)自身可再生電力的比例，提前在市場上做出綠證交易的鎖定；另一方面，有利于電力集團在全國范圍內優(yōu)化配置可再生能源的投資，并平衡火電及可再生電力的比例。在發(fā)電側配額制中，電網(wǎng)企業(yè)更像一個配合方，比較容易承擔協(xié)助的責任。毫無疑問，電網(wǎng)應盡最大可能配合并優(yōu)先可再生能源并網(wǎng)消納，優(yōu)化電力系統(tǒng)的調度運行，電源投資、就地消納、電網(wǎng)規(guī)劃需協(xié)調配合，避免發(fā)生三北地區(qū)大面積的棄風棄光。同時，電網(wǎng)企業(yè)應鼓勵并配合發(fā)電企業(yè)發(fā)展分布式可再生能源，支持就近消納，降低電網(wǎng)輸配電的綜合成本和風險。

《意見稿》賦予了電網(wǎng)企業(yè)不少職能，若能在各個環(huán)節(jié)有效推行，應有利于可再生電力的跨區(qū)域消納，但是電網(wǎng)企業(yè)各項責任的重疊，各種原因交叉完全有可能使得電網(wǎng)企業(yè)無法完成可再生電力消納額度和比例，即便如此，《意見稿》也難有懲罰或糾錯機制進行調整。

隨著可再生能源電力比例逐年提高，綠證的需求量將增大，甚至會出現(xiàn)供不應求，價格上漲的可能。我們在上一篇《一手好牌打得稀爛，光伏業(yè)如何更好》一文中就已提出，綠證與強制配額可以從2019年開始用于解決存量電站的補貼問題，釋放政府補貼的壓力，進一步推動可再生能源的平價上網(wǎng)。值得關注的是，水電在我國能源結構中扮演重要的角色，目前西南水電持續(xù)存在消納難，若能賦予水電企業(yè)綠電證書，通過綠證交易，可進一步促進水電并網(wǎng)消納需求，對解決棄水問題將有幫助。

政策各有利弊，執(zhí)行需權衡

公共政策落地前，需要研究哪些主體將受損、受損多少、能否承受；哪些主體將收益，收益多少，是否太多；需要研究政策實施的復雜性和實施的成本，是否能將政策推行下去而不至于中斷；也需要預判政策實施后的效果及各種衍生效應，是否達到預定的目標，負面效應是否會放大并擴散。

公共政策的理論和實踐表明，政策設計需目標明確、簡單易懂、操作簡便、主體責任權力明確，執(zhí)行效果才更佳；反之，實施成本高，效果低，目標實現(xiàn)可能完全拐彎。為此，我們認為，《意見稿》不是好的政策選項。

那么，直接落實到電力集團無差別化的配額制政策是否是最優(yōu)化的政策選項？我們認為，這一選項目標明確、實施成本低、操作簡便、成本轉移路徑清晰，在現(xiàn)有目標導向和約束條件下，是最優(yōu)選擇之一。

（一）這一選項是否會引起反對和抵制？

對可再生電力超過比例的電力集團，可通過出售綠電證書賺取額外利益；對達到比例的集團，成本可持平；對比例不足的集團，短期內會增加成本，這類企業(yè)對這一政策選項自然會持抵制態(tài)度，但改革就是要求這類企業(yè)提高可再生能源電力的比例，政策恰好落到實處，落到應該承擔的企業(yè)身上，這樣的政策選項總體上才最有效、執(zhí)行最到位、效果才最佳。

（二）如何減輕抵制，轉移部分電力集團的成本？

如果考慮到可再生能源電力配額制的實施導致部分電力集團成本升高，我們在上一篇文章《一手好牌打得稀爛，光伏業(yè)如何更好》中也提出解決方案。火電企業(yè)總體成本的上升等同于綠色電力證書交易的總體規(guī)模，而綠色電力證書交易的總體規(guī)模，可以設計等同于存量可再生能源電站需要的每年補貼總額，即1000-1200億元人民幣。火電企業(yè)總體成本上升幅度大約在年1000-1200億元，這一額度可以通過減少煤炭行業(yè)“去產能”比例，適當釋放煤炭行業(yè)的產能，以降低煤炭市場價格，大部分轉嫁到眾多的煤炭企業(yè)。政府通過政策設計和參數(shù)調控，依靠市場機制，電力用戶、售電企業(yè)、電網(wǎng)等都沒有承擔綠色電力的成本，而是由煤炭行業(yè)承擔了存量可再生能源電站的絕大部分補貼，比例不足的火電企業(yè)承擔小部分成本，這不正是能源轉型的目標嗎？

近二年來，由于煤炭行業(yè)全國范圍內“去產能”，引起國內煤炭供給曲線左移，同時嚴格限制煤炭進口，導致煤炭價格上揚，并持續(xù)保持高位，引起火電全行業(yè)虧損。“市場煤”碰到了“計劃電”，即煤炭可以漲價，但電價漲不了。顯然，煤炭“去產能”超過適當比例，有點過頭，亟需適當放開，并開放更多的進口，讓煤價回歸正常。一方面，讓火電行業(yè)整體復蘇；另一方面，推進發(fā)電側配額制，讓煤炭企業(yè)承擔相應的成本。

（三）政策實施成本如何？衍生效應如何？

對政府而言，各級政府及相關機構可以從紛繁復雜的事務中解放出來，既釋放了難以承擔的責任和工作壓力，也解除了主觀隨意性大的權力，同時去掉了政策創(chuàng)造的尋租機會。

對電網(wǎng)而言，從“身兼多職”的責任方、協(xié)調方和組織方轉變成了協(xié)助方，電網(wǎng)將更加客觀公正地配合匯總數(shù)據(jù)，優(yōu)先調度可再生電力，在全國范圍內合理布局輸配電線路和相應的投資。

對電力用戶而言，用戶側的配額考核意味著將成本轉移到用戶側，必然導致工商業(yè)用電成本直接上升，很多制造企業(yè)將面對更大的成本壓力，不利于提升我國制造業(yè)的國際競爭力。發(fā)電側的配額制可將大部分綠證成本向煤炭行業(yè)轉移。隨著可再生能源發(fā)電成本的降低，用戶側總體用電成本未來應可更低。

對電力集團而言，電力集團可以自主平衡全國的電廠，按照全局系統(tǒng)最優(yōu)的原則，優(yōu)先、盡可能多地上高效低成本的機組，淘汰落后的產能。長期來看，此舉有助于電力企業(yè)在國家能源轉型的背景下進行電廠的系統(tǒng)優(yōu)化轉型。另外，電力集團可以在全國范圍內優(yōu)化可再生能源電力的投資和并購，保證性價比高的可再生能源項目優(yōu)先建成投產，有利于降低我國可再生能源的總體成本，大大加快能源結構的調整和能源轉型。

可再生能源電力配額政策在可再生能源政策系列中較為重要，配額制以降低煤炭發(fā)電、提高可再生能源利用為目標，在我國能源轉型中應可發(fā)揮重要作用，但配額制并不能解決所有問題，可再生能源歷史補貼欠賬、并網(wǎng)消納以及未來發(fā)展動力等問題，還需其他政策相配套。關于如何解決歷史欠補，如何通過強制配額和綠電證書解決存量電站的補貼問題，如何促進和解決可再生能源并網(wǎng)消納問題，我們將在繼續(xù)提出可行的解決方案。

【作者工作單位為國際能源研究所，本文為個人觀點，文責自負】