新能源行業經過近十年的快速發展之后，正進入產業蛻變的關鍵時期，上網電價調整、補貼退坡、規模管理政策調整加速這一進程。

4月11日，國家能源局下發針對2019年風電、光伏發電建設管理的規范性文件（征求意見稿），光伏行業管理明確以補貼規模定裝機總量、競價獲得補貼資格的方案，政策定調與預期相差無幾。風電行業管理辦法則出現重大變化。

從一是嚴格風電總量控制，清查廢止存量核準過期風電項目，預計將誘發已核準未并網項目“搶裝”；二是明確競價配置風電項目兩年內必須投產，遏制資源圈占行為，提高資源配置效率；三是對海上風電“突擊審批”投出反對票，2018年5月18日后各地突擊核準文件被視為無效，海上風電上網電價競價另行確定。

一、先平價申報后競價配置，存量風電“搶裝”

2015年因風電標桿電價下調出現搶裝行情，年度新增裝機30.75GW，創下近十年風電年度新增規模之最。在風電管理政策調整下，2019年預計將是風電行業搶裝的第二個年份。

按照行業一致預期，風電在實現平價上網的進化過程中，將經過“標桿電價-競價-平價”三步走，但本次管理層并未給新能源開發企業、地方政府更多過渡期限，在全面開始推進競價配置資源之前，要求各地優先申報平價上網項目，平價項目享有并網消納的優先權。國家能源局并要求各地在4月25日前報送第一批項目名單，且在第一批項目名單確定之前，各地暫不組織有國家補貼的風電項目競爭配置工作。時間緊、任務重，這樣的變化超過地方政府、新能源企業和投資機構的預期。

根據領航智庫經濟測算，“三北”地區新建風電項目發電利用小時數在3100小時以上時才具備開發價值，項目內部收益率滿足8%的要求（經濟測算模型歡迎與我們聯系13401191254）。以內蒙古為例，2018年發電利用小時數為2204小時，與平價上網的基準尚有1000小時的差距，平價與否在一定程度上取決于電力送出和消納。

以蒙東地區為例對風電項目平價上網進行壓力測試。數據來源：領航智庫

故此，風電行業提前平價上網，風電設備制造、施工建造環節面臨盈利壓力，電網企業同樣面臨調度、調峰、外送、消納諸多壓力。領航智庫預計第一批平價項目規模有限，仍以示范項目為主；同時盡管政策鼓勵各類在建或核準后未實質性開工風電項目轉為平價上網風電項目，但從企業追求高電價的初心看，自愿“降檔”項目預計少之又少。

2018年5月18日，國家能源局下發《國家能源局關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》（國能發新能〔2018〕47號，下稱“47號文”），首次提出競價配置風電資源的方案，47號文下發的時間是陸上集中式風電與海上風電是否參與競價的分界點。

自此后，風電標桿電價的時代遠去。2019年度新增集中式陸上風電和海上風電項目全部通過競爭方式配置并確定上網電價，各項目申報的上網電價不得高于國家規定的同類資源區標桿上網電價。此外，對于紅色預警轉橙色或綠色地區，此前暫停建設項目也將參與競爭配置資源，這意味著此前核準文件廢止。

另外需要重點注意的是，本次征求意見稿并明確，“2019年度已核準的陸上風電項目兩年內未投產并網的，需按照并網年份標桿價格上限重新參與市場競價。”言外之意是2019年內競價獲得補貼資格的項目，最晚應于2021年底前并網，否則補貼標準將隨行就市，進一步退坡。

對于已經核準未并網的存量風電項目而言，盡管政策未明確其投產的時間節點，但在競價項目的對標下，項目業主也很清楚“核準兩年內并網”將是能否獲得高電價的約束條件。

同時，國家能源局啟動梳理應廢止的存量項目。按照政策規定，核準兩年內未開工建設且未申請延期或申請延期但延長期內仍未開工建設的風電項目，核準文件廢止，此類項目參與競爭配置，當然原則上還是鼓勵按照平價上網。

在這一系列政策變化下，預計存量已經核準在建、核準未并網項目將加速開工建設節奏，行業搶裝將必不可免。根據行業內粗略統計，國內已核準未并網風電項目80-100GW，這些項目是219、2020年新增并網裝機的主要來源，也是驅動行業搶裝行情的主要動力。

受此影響，2019、20120年兩年國內風電產業鏈將出現供需緊平衡狀況。主要表現為，風機價格高位震蕩、風機零部件供應緊張、運營商搶工期、存量項目路條費快速上漲等，但這一切并非是決策層和行業希望出現的。一旦搶裝行情結束，行業景氣度將隨之迎來低谷期。

國內風電因“搶裝”開啟新一輪成長行情。數據來源：領航智庫，國家能源局

二、能源局收緊監管指令，強化規模、規劃管理

2019年風電建設管理工作方案提出，“有序按規劃和消納能力組織風電建設”，強化風電開發總量控制的思想。與以往年度建設方案相比，2019年更加強調規劃管理的原則，以《國家能源局關于可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》（國能發新能〔2017〕31號）為各省（市、區）設定的規劃為上限，控制需要補貼的項目總量。

2018年底前已并網和已核準建設的風電項目（扣除應廢止或其他原因不具備建設條件的項目），總規模已超過本省級區域2020年規劃并網目標的，除平價上網風電項目外，暫停新增陸上集中式風電項目建設。

國家能源局強化規劃管理和總量控制，目的是防止在風電審批權下放后，風電行業發展失控，對補貼增長帶來壓力。

2018年國內多個省份風電開發指標超過十三五指導意見，山西、河南、湖北、廣西4省均超過規劃100萬千瓦。其中，2018年山西下發風電開發指標560萬千瓦，超過指導意見設定的240萬千瓦目標，超出規劃320萬千瓦；河南超過規劃250萬千瓦，廣西超過規劃169.4萬千瓦，湖北超過規劃124.14萬千瓦。

地方政府風電開發規模之所以超標，一是開發企業有動力在2019年風電項目競價前鎖定高電價、提高風電項目投資收益，二是地方政府具有資源換投資的沖動，在國家能源管理部門規章和行政審批權限中尋找平衡，為拉動本地投資創造條件。

2018年5月18日，國家能源局下發《關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》（47號文），文件提出：“從本通知印發之日起，尚未印發2018年風電度建設方案的省(自治區、直轄市)新增集中式陸上風電項目和未確定投資主體的海上風電項目應全部通過競爭方式配置和確定上網電價。已印發2018年度風電建設方案的省(自治區、直轄市)和已經確定投資主體的海上風電項目2018年可繼續推進原方案。”

上述省份均在2018年5月18日之前下發當年風電建設方案，從而規避參與競價配置資源的規定。

多省2018年陸上風電指標超過十三五指導意見。數據來源：領航智庫，各省能源管理部門

三、海上風電“搶跑”叫停，0.85元/千瓦時高電價“打水漂”

2018年，海上風電資源圈占轟轟烈烈。以廣東、江蘇、福建、遼寧等省份為主，三峽集團、中廣核新能源、龍源電力、國電投中央與地方國有企業積極布局海上風電開發。領航智庫不完全統計，2018年獲得核準的風電項目規模超過40GW，其中廣東省內核準30GW以上，江蘇核準8GW以上，為數不少的項目是在2018年底突擊核準。

在這一輪海上風電開發大潮中，風機制造、葉片、塔筒、海底電纜、電氣設備、EPC等全產業鏈主體積極參與，行業開發建設的熱情空前。

國家能源局《風電發展“十三五”規劃》提出，“十三五”積極穩妥推進海上風電建設，到2020年全國海上風電開工建設規模達到1000萬千瓦，力爭累計并網容量達到500萬千瓦以上。按照當前行業開發的節奏，2019年有望提前實現500萬千瓦裝機的開發目標。

各開發企業之所以加緊圈占海上風電資源，目的也是在2019年風電開發之前鎖定0.85元/千瓦時的高電價。但是，海上風電在享受高電價的同時，財政補貼缺口壓力進一步加大。

從2018年底開始，國家能源管理部門即對各地的突擊審批行為提出異議，主要開發主體在公共場所對海上風電慎而又慎。在2019年風電開發管理文件中，國家能源局提出“有序穩妥推進海上風電項目建設”。

主要省份大幅調整海上風電規劃目標。來源：領航智庫、各省能源局

本次國家能源局專門提出，2018年度未通過競爭方式進入國家補貼范圍并確定上網電價的海上風電項目，其核準文件不能作為享受國家補貼的依據。在47號文發布之日前（2018年5月18日）獲得核準的海上風電項目，在本次通知發布前未辦齊開工前手續的，均參加競爭配置并通過競爭確定上網電價。

盡管是征求意見，但行業內最擔心的事情還是出現了。簡而言之，各省在47號文下發之后突擊核準的海上風電不能進入國家補貼目錄，需要重新競價核定上網電價。對于海上風電開發商而言，0.85元/千瓦時的高電價可能成為奢望，各省提出的高容量海上風電發展規劃目標實現可能打折扣。

但是，對于海上風電是否參與競爭配置資源，上述新規與47號文件限定的條件并不一致。47號文提出“在2018年5月18日之前確定投資主體的海上風電項目可以執行原資源配置方案”，海上風電是否豁免參與競價配置資源的條件是在47號文之前確定投資主體，且未對項目開工、投產時點做出明確限定。

2018-2019海上風電競價管理政策比較。來源：領航智庫，國家能源局

而根據新政，只有在2018年5月18日之前獲得核準并于2019年4月11日（征求意見稿發布時間）前具備開工條件的項目才可以豁免參與競價配置資源。這一規定與47號文提出的“在2018年5月18日之前確定投資主體的海上風電項目可以執行原資源配置方案”的規定沖突。在風電開發流程中，確定投資主體與獲得核準并不是同一個時間節點，列入開發建設方案與具備開工條件也非同一時間節點，建議進一步明確海上風電豁免參與競價配置資源的時間點，以減少對投資企業開發節奏的影響。（文|王秀強作者系領航智庫副總裁、《能源》雜志副總編輯）