2019年4月1日，國務院發布的《生產安全事故應急條例》正式實施。其中許多亮點引來熱議，特別是確立救援費用由事故責任單位承擔的原則，打破了“應急救援，不得收費”的規定和慣例，得到了業界廣泛認同。與此同時，關于事故調查費用是否也應由事故責任單位承擔的討論也迅速展開。一種觀點認為，生產安全事故救援與調查都是因發生事故而產生的，這兩種費用都應該由事故責任單位承擔；另一種觀點認為，事故調查與事故救援性質不同，事故調查是政府履行法定職責的行政行為，調查費用不應由事故責任單位承擔，而應當由履行職責的政府承擔。筆者通過分析事故調查行政行為的法律屬性，結合國內生產安全事故調查費用支出的現狀，剖析事故調查與事故救援的區別，并結合有關部門、部分省市的做法，對事故調查費用的合理合法定位進行了探討。

現行法律法規對事故調查費用的規定及施行現狀

目前，現行的《安全生產法》與2007年國務院發布的《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院493號令）并沒有關于事故調查費用的具體條款，也未授權由地方政府作出規定。在原國家安全監管總局有關事故調查的規章及規范性文件如《生產安全事故罰款處罰規定（試行）》（安全監管總局13號令）及《關于生產安全事故調查處理中有關問題的規定》（安監總政法〔2013〕115 號）等系列文件中也未見涉及事故調查費用的內容，應急管理部組建以后也尚未就事故調查費用作出明確規定。

繼《安全生產法》和國務院《生產安全事故報告和調查處理條例》頒布實施之后，全國各地相繼出臺地方法規《安全生產條例》規范事故調查處理，部分省份出臺政府規章或規范性文件規定了事故報告和調查處理的實施辦法。全國共有30個省份出臺了省級地方法規《安全生產條例》，其中有2個省份在地方法規《安全生產條例》中明確規定“事故調查處理費用由發生事故的生產經營單位承擔”，其他28個省份在地方法規《安全生產條例》中未對事故調查費用作出明確規定；全國有14個省份出臺政府規章或政府規范性文件性質的事故報告和調查處理實施辦法或者具體規定，在14份文件中，僅有1家政府規章規定了“事故調查中發生的有關費用，由事故發生單位承擔”，其他13份文件均未涉及事故調查費用的內容。

數據顯示，目前國家安全生產的法律、行政法規、行政規章、地方法規、地方政府規章和規范性文件對事故調查費用的規定整體上是缺失的。但事故發生后，事故調查費用（包括聘請專家參與調查費用、檢測檢驗鑒定費用、調查人員食宿車輛費用等）是客觀存在的事實。由于缺乏法條的規定，各地在事故調查費用誰來承擔的問題上出現了不同意見和做法：一種意見認為政府組成調查組調查事故是一種政府行為，由此發生的事故調查費用應當由政府部門承擔，因此調查人員會按照程序向政府申請事故調查專項資金，由政府主動承擔事故調查費用；另一種意見則認為，既然是企業發生的生產安全事故，政府為了企業調查事故，所產生的費用理應由事故發生單位承擔，政府沒必要也不應該為企業買單。

工作實踐中，一些政府調查人員常常直接指令事故發生單位承擔調查費用。還有一種情況，調查人員明知沒有法律規定，但政府也不想承擔調查費用，常常會“暗示”事故發生單位去處理有關費用；特別是《生產安全事故應急條例》（2019年4月1日實施）規定應急救援費用由事故責任單位承擔的原則以后，很多政府調查人員就把事故救援費用和事故調查費用等同起來，認為由企業承擔事故調查費用理所應當。而作為事故發生單位，因自身處以一種“接受調查”的被動地位，不敢或者不愿和政府有不同意見，也常常會主動承擔調查費用。無論“明講”或者“暗示”，大部分事故發生單位都承擔了事故調查費用，這似乎也成了事故調查處理的潛規則。

哪些層級的文件可以設定事故發生單位承擔事故調查費用

政府實施事故調查是行政管理行為，因此必須以法律法規、規章或者規范性文件作為管理的依據。若由政府承擔調查費用，這個問題并不復雜。但讓事故發生單位承擔事故調查費用則涉及行政相對人的權益、義務事項，必須明晰在哪些文件中可以對該事項進行設定：

規范性文件能否設定。

中共中央國務院《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》指出，“規范性文件不得減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務”。2018年5月國務院辦公廳發布《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37 號）規定“行政規范性文件不得增加法律、法規規定之外的行政權力事項”、“不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務”。全國大部分省份都制定了具體的規范性文件管理辦法，對行政管理中涉及行政相對人權益、義務的事項進行了明確。由于“由事故發生單位承擔事故調查費用”是增加行政相對人義務的事項，因此，在無法律法規明確規定的情況下，各級政府或者事故調查處理部門不能通過制定規范性文件來設定由事故發生單位承擔調查費用。

部門規章和地方政府規章能否設定。

《規章制定程序條例》（2017年修訂）第三條第二款規定：“沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”該條款對行政規章和地方政府規章就涉及行政相對人權益、義務事項作出了限制性要求，在目前現行法律、國務院行政法規、決定、命令對事故調查費用沒有作出規定的情況下，國務院部門規章不能設定由事故發生單位承擔調查費用的規定。另外，在多數地區地方性法規未作出明確規定的情況下，地方政府規章也不能作出規定，讓事故發生單位承擔調查費用。

地方性法規設定由事故發生單位承擔調查費用的合法性探討

《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院493號令）是目前國務院和地方各級人民政府調查處理事故的主要遵循。493號令規定了事故調查的原則和程序，明確事故調查實行分級調查的原則。由于各地企業分布的行業類別有所區別，因此各地發生事故的行業領域、事故類別也不盡相同。有的地方煤礦事故較多，有的地方非煤礦山事故較多，有的地方危險化學品事故較多，且事故類別（坍塌、冒頂、觸電、機械傷害、高處墜落等）也存在地方性差別。但是，按照493號令規定的調查程序，其事故調查組組成、事故調查方案制定、調查內容、調查過程、調查時限、責任認定等法定事項是不能隨意變更的，各級政府必須嚴格遵從，不應當因事故的“地方特色”而有差別。因此，其間發生的事故調查費用并不具有“地方性事務”和“需要根據本地區實際情況作出規定”的本質特征。493號令中并未規定“各省、自治區、直轄市人大及其常委會可以結合本地區實際情況，就事故調查費用作出具體規定”，是否對事故調查費用進行設定并不影響法律和行政法規的執行，因此在地方性法規中對該事項進行設定，明確“事故調查費用由事故發生單位承擔”，其必要性和合法性值得探討。

綜上所述，讓事故發生單位承擔事故調查費用，應當從法律、行政法規層面予以明確。

從事故調查與事故救援的法律屬性分析事故調查費用的歸屬

事故調查和應急救援是緊密關聯的兩個事件，雖然都是針對事故發生后由政府部門采取的行政行為，但在本質上是完全不同的。因此，其費用的歸屬也應是不同的：

目的不同。事故調查的目的是查清事故原因，提出對策措施，確定責任單位和責任人，提出追究責任的建議，防止類似事故再次發生。事故救援的目的，是通過政府組織協調救援力量開展救援行動，防止事故進一步擴大化，減少或者降低人員傷亡和財產損失。事故調查是政府施行的管理行為，而事故救援則是政府主導的服務行為。

必要性不同。事故調查由多個政府部門組成事故調查組，必須以出具事故調查報告為終結，屬于必須完成的事項，具有強制性，不能隨便撤銷。而事故救援則是由政府部門、社會救援力量、企業救援力量參與的活動，可以根據事故發生發展的情況，適時決定是否終止。特別是當事故發生單位依靠自身力量或者借助鄰近救援隊伍，能夠控制災情，完成救援任務時，政府就沒必要參與事故救援。因此，政府部門的救援行為有時候并不是必須的。

受益方不同。事故調查的目的是針對發生的事故，查清事故原因，提出防范措施和處理意見，為政府安全生產管理提供科學依據。政府根據事故調查的數據，對本地區防范類似事故作出決策，防止類似事故再次發生，提升當地安全生產管理水平，就事件本身而言，受益方是政府而不是企業。而救援本身對企業來說是一種止損行為，企業是受益方，因此應當對參與救援的隊伍和人員（無論是政府的或者是民間的）在救援活動中發生的損失給予補償，應當由被救援的事故發生單位支付相應的救援費用。這也符合民法受益補償原則。

綜上所述，事故調查費用不同于事故救援費用，不能簡單地將二者混為一談，更不能簡單地規定事故調查費用一律由事故發生單位承擔。事故調查費用該由誰承擔，應根據事故調查過程各自應當履行的責任和義務來確定，不能一概而論。

一些部門的做法是值得借鑒的。2018年5月1日起實施的《道路交通事故處理程序規定》（公安部令第146號）規定：涉及事故調查的“檢驗、鑒定費用由公安機關交通管理部門承擔”“因扣留車輛發生的費用由作出決定的公安機關交通管理部門承擔”。作為公安部的行政規章，《道路交通事故處理程序規定》確立了主要由政府承擔調查費用的原則。生產安全事故的調查和道路交通事故的調查有很多相同之處，公安部門的做法對應急管理部門正確處理生產安全事故調查費用，不失為良好的參照。

（作者單位：河南省鄭州市應急管理局）

現行的《安全生產法》與2007年國務院發布的《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院493號令）并沒有關于事故調查費用的具體條款，也未授權由地方政府作出規定。在原國家安全監管總局有關事故調查的規章及規范性文件等系列文件中也未見涉及事故調查費用的內容，應急管理部組建以后也未就事故調查費用作出明確規定。

觀點

?一種觀點認為：生產安全事故救援與調查都是因發生事故而產生的，這兩種費用都應該由事故責任單位承擔

觀點

?一種觀點認為：事故調查與事故救援性質不同，事故調查是政府履行法定職責的行政行為，調查費用不應由事故責任單位承擔，而應當由履行職責的政府承擔

觀點

?一種觀點認為：政府組成調查組調查事故是一種政府行為，由此發生的事故調查費用應當由政府部門承擔

觀點

?一種觀點認為：既然是企業發生的生產安全事故，政府為了企業調查事故，所產生的費用理應由事故發生單位承擔，政府沒必要也不應該為企業買單