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風(fēng)電審批權(quán)下放導(dǎo)致地方突擊核準(zhǔn) 能源局政策補(bǔ)缺

2019-04-29 14:32:42 融易能

面對海上風(fēng)電去年下半年的核準(zhǔn)浪潮,明眼人都看出補(bǔ)貼資金將難以承受。一位能源局官員卻表示無能為力,因?yàn)榘凑諜?quán)責(zé)分工,地方政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目核準(zhǔn),能源局負(fù)責(zé)將核準(zhǔn)項(xiàng)目列入補(bǔ)貼目錄,即便超出補(bǔ)貼能力也只能如此。

作為一個(gè)行業(yè)主管部門,能源局不具備對地方政府的直接約束力。地方政府為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)往往自行其是。

能源局相關(guān)人士表示,能源局對海上風(fēng)電的定位是積極穩(wěn)妥,從沒鼓勵(lì)過大干快上。相比光伏、陸上風(fēng)電規(guī)劃裝機(jī)目標(biāo),海上風(fēng)電裝機(jī)目標(biāo)并沒有“以上”二字,這意味著海上風(fēng)電的裝機(jī)目標(biāo)是嚴(yán)格的上限。

但地方政府并未遵守這一限定。比如,能源局批復(fù)的廣東海上風(fēng)電規(guī)劃(2017-2030年),近海淺水區(qū)海上風(fēng)電項(xiàng)目總規(guī)模985萬千瓦,其余為近海深水項(xiàng)目,用作項(xiàng)目儲備,暫不建議推進(jìn)開發(fā)。但僅去年第四季度,廣東省就核準(zhǔn)了2531萬千瓦的海上風(fēng)電項(xiàng)目,近海深水海上風(fēng)電項(xiàng)目已進(jìn)入開工流程。

再比如,去年5月24日,能源局發(fā)布關(guān)于風(fēng)電建設(shè)的47號文,提出推行競爭方式配置風(fēng)電項(xiàng)目,要求各地能源主管部門按照能源局發(fā)布的《風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置指導(dǎo)方案(試行)》制定風(fēng)電項(xiàng)目競爭配置辦法。

廣東省在去年8月就公布了海上風(fēng)電競爭配置辦法的征求意見稿。但根據(jù)這個(gè)辦法,廣東的申報(bào)電價(jià)實(shí)際降價(jià)的上限2分/千瓦時(shí),之后再通過降價(jià)得分難度均大大提高,與能源局通過競價(jià)降低電價(jià)的精神不符。

接近能源局的一位專家表示,這實(shí)際是“假競價(jià)”,能源局在廣東征求意見稿發(fā)布后表達(dá)了意見,但并未影響到廣東,廣東省在去年12月正式發(fā)布了海上風(fēng)電的競爭配置辦法。

地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中話語權(quán)增大與國內(nèi)的行政改革相關(guān)。2013年之后,風(fēng)電、光伏審批權(quán)從能源局下放到地方能源主管部門,在具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中,能源局僅保留產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、戰(zhàn)略等職能,也因此,各地的競爭配置辦法由各地根據(jù)能源局指導(dǎo)自行制定。

但在能源局4月發(fā)布的關(guān)于2019年風(fēng)電建設(shè)管理要求新政中,利用手中的政策工具有力的約束了地方政府的“胡作非為”。

能源局是通過手中補(bǔ)貼配置的權(quán)力來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的。對于海上風(fēng)電,能源局明確表態(tài):

2018年度未通過競爭方式進(jìn)入國家補(bǔ)貼范圍并確定上網(wǎng)電價(jià)的海上風(fēng)電項(xiàng)目,其核準(zhǔn)文件不能作為享受國家補(bǔ)貼的依據(jù)。在去年關(guān)于風(fēng)電建設(shè)的47號文發(fā)布日前獲得核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目,在本次通知發(fā)布前未辦齊開工前手續(xù)的,均參加競爭配置并通過競爭確定上網(wǎng)電價(jià)。

競爭配置項(xiàng)目仍屬于補(bǔ)貼項(xiàng)目范疇,對于競爭配置項(xiàng)目,能源局如是表態(tài):

先進(jìn)推進(jìn)平價(jià)風(fēng)電項(xiàng)目,暫不進(jìn)行競爭配置,確需競爭配置的地區(qū),制定競爭配置辦法后,需由國家能源局會同有關(guān)部門對各省級能源主管部門報(bào)送備案的建設(shè)方案進(jìn)行論證,確認(rèn)后方可實(shí)施。

能源局與地方政府行為不一致源于彼此之間的目標(biāo)并不一致。

地方政府傾向于利用手中的風(fēng)、光資源,來換取開發(fā)商在本地投資設(shè)廠,帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這使得風(fēng)、光新增裝機(jī)規(guī)模的擴(kuò)張與地方政府的利益一致。基于這一動(dòng)力,多個(gè)省份在光伏審批上創(chuàng)新思路,推出“先建先得”政策,成為光伏裝機(jī)嚴(yán)重超規(guī)劃的一個(gè)重要原因。

在風(fēng)電領(lǐng)域,地方政府在海上風(fēng)電突擊核準(zhǔn),乃至在競價(jià)辦法中保護(hù)電價(jià),背后隱藏的邏輯是,爭取更高的海上風(fēng)電電價(jià),吸引更多開發(fā)商來本地開發(fā),進(jìn)而交換更多投資落地本地。

能源局推動(dòng)風(fēng)、光產(chǎn)業(yè)發(fā)展受清潔能源裝機(jī)比例目標(biāo)驅(qū)動(dòng),以及風(fēng)電、光伏是世界能源清潔轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)形式,基于此,風(fēng)電、光伏的十三五規(guī)劃目標(biāo)附加“以上”二字,意為鼓勵(lì)發(fā)展,不設(shè)上限。

但能源局鼓勵(lì)發(fā)展風(fēng)電、光伏還受其他政策目標(biāo)的約束。能源局需要保證產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展,并受補(bǔ)貼能力的限制,同時(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)早日實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。其中,補(bǔ)貼的壓力,成為促使能源局態(tài)度愈來愈強(qiáng)硬的一個(gè)關(guān)鍵原因。

接近能源局人士透露,早在2015年,財(cái)政部就建議能源局根據(jù)補(bǔ)貼能力“量入為出”,但彼時(shí)風(fēng)、光規(guī)模尚小,補(bǔ)貼缺口也不大。之后隨著補(bǔ)貼缺口日漸擴(kuò)大,補(bǔ)貼拖欠越來越嚴(yán)重,產(chǎn)業(yè)界通過各種渠道傳遞信息,最終壓力傳導(dǎo)至能源局。

地方政府超規(guī)劃發(fā)展風(fēng)電、光伏與能源局鼓勵(lì)發(fā)展風(fēng)、光的目標(biāo)一致,但更多風(fēng)、光項(xiàng)目意味著更多的補(bǔ)貼,與能源局控制補(bǔ)貼缺口的目標(biāo)相左。

能源局態(tài)度漸趨強(qiáng)硬的標(biāo)志性事件,是去年光伏的“531”新政,在2017、2018上半年光伏裝機(jī)大幅超規(guī)劃背景下,能源局出臺政策大幅收縮補(bǔ)貼額度,被業(yè)內(nèi)認(rèn)為限制光伏過快發(fā)展的“硬著陸”政策。

也因此,在能源局今年4月關(guān)于風(fēng)電、光伏建設(shè)要求的新政中,為光伏確定了30億元的年度補(bǔ)貼額度,“量入為出”,拒絕承認(rèn)2018年下半年核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目鎖定0.85元/千瓦時(shí)的上網(wǎng)電價(jià)。

解決地方政府和能源局分歧的關(guān)鍵在于平價(jià)上網(wǎng),一旦風(fēng)電、光伏實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng),更多風(fēng)電、光伏裝機(jī)不會增加額外的補(bǔ)貼壓力,并有利于加快清潔能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)。也因此,在能源局4月的通知中,推進(jìn)平價(jià)風(fēng)電、光伏項(xiàng)目是能源局工作的首要任務(wù)。




責(zé)任編輯: 江曉蓓

標(biāo)簽:風(fēng)電審批,能源局政策