按照中央進一步加大節能減排力度的要求，相關的舉措陸續亮相。其中，部署鋼鐵工業的節能減排和結構調整，涉及國務院十多個部門的《意見》近日出臺；其包含的另一要義被視為進一步落實《鋼鐵產業調整和振興規劃》，推動鋼鐵產業做大做強。

針對鋼鐵工業在快速發展中存在的重復建設嚴重、產能過剩、鐵礦石流通秩序混亂、資源環境壓力加大等深層次矛盾和問題，國務院權威部門出臺的《意見》要求，堅決抑制鋼鐵產能過快增長，加大淘汰落后產能的力度。在充分利用市場變化形成的倒逼機制的同時，更加注重綜合運用經濟、技術、法律和必要的行政手段。

嚴厲的問責和財稅手段的引導成為此次鋼鐵產業節能減排的強力組合拳。《意見》規定，除國家已批準開展前期工作的項目外，2011年底前不再核準、備案任何擴大產能的鋼鐵項目。

國家發改委產業經濟與技術經濟研究所副所長王岳平為《瞭望》新聞周刊分析道，前期節能減排效果不理想，經濟發展對資源、能源依賴程度高，資源、環境壓力進一步加大，現階段減排任務艱巨等都是推動《意見》出臺的要素。他直言，“現在是我國節能減排難度最大的時期。”

國務院發展研究中心產業部部長馮飛也對本刊表達了類似的觀點。面對節能減排的嚴峻形勢，在解決問題的長效機制中，很重要的一條就是針對重點行業和產業制訂更為具體的減排措施，“地方政府沒有手段解決全局性的問題”。

權威人士認為，國際和國內的綜合因素加速了相關政策的出臺，政策釋放出在產業發展上糾偏的強烈信號。在處理速度與效益、局部與整體、當前與長遠的關系中，政策瞄準的是鋼鐵產業的長遠健康和未來的國際競爭力。

加大違規項目的政策約束

“由于對GDP的追逐，地方政府對鋼鐵企業規模擴張表現出強烈的積極性”。王岳平指出，盡管之前有了相關的政策法規，但這些政策定性的東西比較多，定量的比較少，執行得遠遠不夠。再加上地方政府保護企業的愿望很強烈，所以出臺這樣一個《意見》就顯得很迫切。

業內人士對本刊表示，理論上的鋼鐵產能擴張，資源、資金應該向高技術高附加值的項目傾斜，但實際上執行時已經走樣。

在審批上，偷偷上馬，搞“先斬后奏”。民營鋼廠這樣做，國有鋼廠也如法炮制。審批環節未能阻止鋼鐵項目亂上馬。在貸款上，實際操作中沒有審批的項目，銀行也給貸款，新項目上馬與GDP密切相關，地方政府支持的動力十足。這類現象的直接后果，是粗鋼產量屢創新高，庫存居高不下，但就是沒有人減產。而地方環保部門通常不會冒得罪“父母官”、掉烏紗帽的風險，來監控鋼鐵企業的生產。

這些都成為向鋼鐵產業“動刀”的原因。權威人士進一步分析認為，鋼鐵行業是節能減排潛力最大的行業，在節能減排工作中占有舉足輕重的地位。

從國內因素看，轉變鋼鐵工業發展方式、提高產業發展質量和效益、實現可持續發展；抑制鋼鐵產能過快增長、推進淘汰落后產能；走低消耗、低排放、高效益、高產出的新型工業化道路等三大要素尤顯緊迫。

從國際因素看，國際鐵礦石供求結構發生重大變化，此舉是應對世界鐵礦石資源壟斷加劇的嚴峻形勢、增強抵御國際市場風險能力的有效途徑。

在抑制鋼鐵產能過快增長的綜合舉措中，《意見》明令：嚴格履行鋼鐵項目審批和核準程序。對所有新建和改造項目，嚴格依法依規進行審批。堅決制止以淘汰落后產能等名義擅自建設鋼鐵項目，對違規建設的要嚴肅處理。

相關的要求也進一步落實到了有關部委。國家發改委將牽頭組織對2005年以來建設的鋼鐵項目進行清理；國土資源部牽頭組織對在建和已建成的鋼鐵項目違法違規用地行為進行查處；環境保護部牽頭組織對未經環評審批或污染超標的項目進行查處。環境保護部、國土資源部門及金融機構依法嚴格環境影響評價、建設用地和貸款的審批。[page]依據要求，將進一步健全項目審批問責制，對越權審批、未建先批、邊批邊建等行為將認真查處，對相關負責人將依法嚴肅追究責任。

權威人士對本刊介紹，政策將總量控制與布局優化結合起來，同時依法提高了行業準入門檻，未來需要進一步強化質量、安全、環保、能耗、清潔生產等指標約束作用，在質量、用地和金融等方面也需加強監督管理。

受訪專家分析，《意見》中規定，要進一步加大對違規建設項目的政策壓力，這對于此前的違規操作者和一些打擦邊球的行為將起到一定的震懾作用。通過強化環境準入、執法監管、考核問責等工作機制，加強環保監測、減排核查、清潔生產審核、能耗限額標準等監察，有助于推動重污染企業加快退出市場。

此前，工業和信息化部下達了今明兩年淘汰落后產能指標，確保2011年底前實現淘汰400立方米及以下高爐煉鐵能力12540萬噸，30噸及以下轉爐和電爐煉鋼能力2820萬噸的目標。其中，2010年年底前，淘汰300立方米及以下高爐，20噸及以下轉爐、電爐。

根據《意見》要求，各省、自治區、直轄市人民政府將根據工業和信息化部提出的淘汰落后產能年度目標任務，制訂實施方案并分解落實到市、縣和具體企業。

在任務的完成方面，政策也實施差別化對待，“有獎有懲”。對未完成淘汰落后鋼鐵產能任務的地區，將嚴格執行項目“區域限批”規定，暫停對該地區其他建設項目的環評、供地和核準審批；對完成任務較好的地區實施先拆后建的技術改造項目，經綜合平衡后可優先予以核準。

財稅手段助力退出機制完善

在節能減排和淘汰落后產能方面，此前也不乏政策的激勵，但效果并不明顯。在王岳平看來，“國家加稅，地方就減負，政策的作用都被抵消了。”

王岳平認為，政策的困境在于確定市場規模不能是政府說了算，政府不能決定企業誰生誰死。確定準入標準才更為合理，執行中才有法可依。其關鍵之一是完善落后產能的退出機制。

對此，《意見》規定，要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，嚴格稅收征管，清理和糾正地方擅自出臺的對鋼鐵企業的稅收優惠政策，努力營造促進企業公平公正競爭和落后產能退出的市場環境。完善和落實土地使用、差別電價政策，加大差別電價實施力度，大幅提高差別電價的加價標準，進一步提高落后產能的生產成本。

在此輪淘汰落后產能以及調整結構中，鋼鐵產品進出口結構調整也成為強化節能減排的著力點。權威人士指出，鋼鐵產品進出口政策要服從和服務于滿足國內市場需求、促進鋼鐵工業節能減排、控制總量、淘汰落后產能的總體目標；繼續控制“兩高一資”低附加值鋼鐵產品出口，在符合世界貿易組織有關規定的基礎上，統籌研究有利于鋼鐵工業節能減排的進出口措施，相應調整鋼鐵產品進出口政策。

在王岳平看來，鼓勵企業的兼并重組是實施節能減排和結構調整的有力舉措之一。當前面臨的難題主要是跨地區兼并。地方政府都不愿意本地企業被外地企業兼并，這涉及到稅收等利益的再分配。王岳平認為，關鍵是地區間的協調，只有實現雙贏才能順利推行。在此方面，首鋼搬遷到曹妃甸后，地方政府之間的利稅分成可供借鑒。

財政手段上，中央財政將加大對鋼鐵工業淘汰落后產能的支持力度，將淘汰落后產能獎勵資金與淘汰落后產能企業掛鉤。相關的工作交由財政部和工信部完成。

“現在的情況是守法成本高，違法成本低。”馮飛表示，目前的行業標準不完善，在部分有標準的領域又缺乏監管，對不實施相關規定的企業沒有具體的懲處措施。嚴格按規定辦事的企業在競爭中反而處于不利位置。需要解決其外部收益性的問題，需要采取有效的激勵手段。

《意見》中與此相關的直接規定是，工信部將牽頭制定《鋼鐵行業生產經營規范條件》，及時公布符合規范條件的企業名單。未來在鐵礦石資源的配置上，鐵礦石資源將優先配置給符合《鋼鐵行業生產經營規范條件》的企業。

受訪專家還一致認為，完善和落實相關政策措施，需要建立退出的援助機制。如需要對部分企業采取貼息、抵消債務等政策，對于被兼并企業的職工，需要對其進行轉崗培訓，實現平穩轉移。

提升鋼鐵產業國際競爭力

權威人士指出，此次《意見》的出臺，近期目標是淘汰落后產能，長遠布局則是在此基礎上扶優扶強，做大做強中國的鋼鐵產業。王岳平認為，推動兼并重組一直是政策的引導方向。此前的力度也比較大，但是政府的介入較深。企業間的兼并重組更多應該由市場來驅動。

《意見》要求，要明確鋼鐵企業兼并重組的工作目標。按照市場化運作、企業平等協商、政府引導的原則，支撐各類鋼鐵企業開展兼并重組。支持優勢大型鋼鐵企業集團開展跨地區、跨所有制兼并重組，鼓勵各省、自治區、直轄市繼續推動本地區鋼鐵企業的兼并重組，進一步提高我國鋼鐵產業集中度。

馮飛認為，企業單體規模偏小，行業內部良莠不齊等成為提升我國鋼鐵行業競爭力的制約。

從目標要求來看，政策寄望于培育形成3～5家具有較強國際競爭力、6～7家具有較強實力的特大型鋼鐵企業集團。力爭到2015年，國內排名前10位的鋼鐵企業集團鋼產量占全國產量的比例從2009年的44%提高到60%以上，推動鋼鐵工業結構調整邁上一個新的臺階。

在國內的產業中，鋼鐵產業無疑是受國外影響最大的產業之一。針對我國進口國外鐵礦石價格飆升等情況，《意見》要求強化行業自律，規范鐵礦石進口秩序，加快落實《鋼鐵產業調整和振興規劃》，加大行業協調力度，抑制囤積居奇、倒買倒賣、哄抬鐵礦石價格等行為。這被研究者解讀為治理鐵礦石市場亂象的開始。

《意見》還要求進一步做好進口鐵礦石信息報送工作，有關行業協會、商會要根據公布的符合規范條件的鋼鐵企業名單，加強對鐵礦石進口流向的監測管理。

受訪專家認為，提升中國鋼鐵產業的國際競爭力，推進國內鐵礦開發和“走出去”戰略的實施是必不可少的步驟。既要大力推進國內鐵礦資源的勘探開發，增加資源儲量，也要支持鋼鐵企業充分利用兩個市場、兩種資源，加強對外投資和跨國經營，深化經濟技術合作。國際上，尤其要加強與各國政府及行業間的交流合作，積極化解貿易摩擦，營造良好的國際貿易環境。