2019年，我國風電、光伏發電進入無補貼平價上網與享受國家補貼競爭配置等多種項目模式并存的新階段。風電、光伏發電建設管理工作較以往更為復雜。近日，國家能源局綜合司印發《關于征求<關于推進風電、光伏發電無補貼平價上網項目建設的工作方案（征求意見稿）>意見的函》《關于報送2019年度風電、光伏發電平價上網項目名單的通知》以及《關于征求對2019年風電、光伏發電建設管理有關要求的通知（征求意見稿）意見的函》等三份文件，清晰傳達出推進兩產業高質量發展的新思路，提出了新機制，受到業界廣泛關注。本刊請國家發展改革委能源研究所研究員時璟麗分享了她對當前可再生能源政策形勢的分析和個人見解。

01 新政策符合當前階段可再生能源發展實際和需求

記者：繼1月初國家發展改革委、國家能源局發布《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》，近日，國家能源局密集公布了上述三份文件，推進2019年度風電、光伏發電平價上網和采取競爭方式配置需國家補貼的項目建設。在您看來，此次文件的重點有哪些？

時璟麗：

國家能源主管部門出臺這三份文件和征求意見稿，一方面是有效落實深化“放管服”改革，使市場在資源配置中起決定性作用，政府則制定好規則，更好發揮監管作用；另一方面，我國風電、光伏發電發展已經由標桿電價實現引導管理，轉入無補貼平價上網與享受國家補貼競爭配置等多種模式并存的新階段，需要改變過去“一刀切”的管理方式，利用市場機制配置資源，以更好適應當前風電、光伏產業發展進入平價過渡階段的實際。具體來看文件內容：

針對《2019年光伏發電建設管理工作方案》，個人認為重點包括：

一是突出市場導向，除戶用和扶貧項目外，普通電站和分布式均競爭配置確定項目和電價（補貼）；

二是根據補貼資金量入為出，2019年項目補貼資金總量30億元，項目分類管理，資金分類切塊；

三是戶用補貼資金7.5億元（約合350萬千瓦+一個月寬限期）；

四是競爭配置地方組織，上網電價全國排序一年一次；

五是22.5億元支持競價項目，按修正后電價由低到高全國排序，直至出清，2019光伏價格政策尚未發布，但采用報價修正排序，I、II、III類資源區以及電站、分布式不同修正值，使各地區各類項目的經濟性和競爭力，與之前標桿電價、2月份座談會草稿的機制一致，有銜接和延續性；

六是再次明確平價項目優先，競價補貼項目隨后；

七是嚴格預警管理，電力送出消納條件為前提，土地或場地落實；

八是明確建設期限，2019年補貼支持項目，需要在2019年內并網，未達到則并網最多延遲兩個季度且每季度電價降低1分/千瓦時。

文件內容豐富，總體機制思路基本符合業內預期，與2月份座談會征求意見時一致并考慮業內反饋和聲音，規則明確，市場可期。

針對《風電項目競爭配置指導方案（2019年版）》，個人認為這是對2018年5月18日公布的《國家能源局關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》（國能發新能〔2018〕47號）中《風電項目競爭配置指導方案（試行）（2018年度）》的完善。2019年度新增集中式陸上風電和海上風電項目全部通過競爭方式配置并確定上網電價。

針對風電、光伏平價上網項目工作，個人理解重點為：

一是先行開展平價上網項目建設，4月25日前報送第一批名單，后續經論證可繼續報送；

二是電力送出和消納條件為前提，單個項目或批次項目政策出具意見均可，土地符合規定，無地方不合理條件等；

三是鼓勵增量、存量項目自愿轉平價項目（含分布式市場化交易項目等）；

四是先平價、后補貼競價時序。

02 地方和企業應積極參與平價項目開發

記者：風電、光伏發電兩行業在平價上網和競爭配置項目的條件或形勢上有哪些差異？

時璟麗：

一是平價項目資源條件差異。當前來看，陸上風電項目實現平價上網的條件優于光伏，主要是各個省份內部風資源差異相對較大，在有土地和并網消納條件情況下，許多省份存在具備平價上網的風電場址或項目，當然各省份之間量上差異可能較大。

二是達到平價經濟性難度不同。根據討論中的2019年風光上網電價調整方案，陸上風電上網電價約比光伏項目低3分/千瓦時，但可能競價后的電價二者相差不多，甚至可能光伏更低，2020年依據成本加成方法可能光伏發電電價與風電電價持平，因為光伏行業成本下降是可能超出預期的，海上風電目前離實現上網側平價差距相對大。

三是競價項目支持規模的原則和電價排序范圍不同。按照征求意見文件，光伏發電累計裝機已超出“十三五”規劃目標底線，確定30億的年度新增補貼資金規模，競爭配置項目由地方組織實施但上網電價在全國排序；風電競爭配置也是在地方組織實施且按照綜合指標在地方排序，其規模需要依據“十三五”規劃。

四是實踐進展不同。去年底今年初，一些省份如寧夏、江蘇、廣東等出臺了風電項目競爭配置細則或征求意見稿，其中，寧夏還公開了《關于寧夏風電基地2018年度風電項目競爭配置評優結果的公示》，公示結果涉及32個風電項目，其中20個項目獲得共計192.794萬千瓦的擬安排規模，承諾電價從0.35元/千瓦時到0.49元/千瓦時不等。當然，部分細則也暴露出一定的地方保護色彩，需要在后續校正和完善。

記者：您認為，先行開展平價上網項目建設，后續經論證可繼續報送。地方和企業有沒有可能不積極報送第一批平價項目名單，讓競爭配置不上的項目參與第二批平價項目？

時璟麗：

無論是地方還是企業都不應打這種主意。

一是各地方和企業要遵守游戲規則。文件已明確，優先建設平價上網項目，在開展平價上網項目論證和確定2019年度第一批平價上網項目名單之前，各地區暫不組織需國家補貼的風電、光伏發電項目的競爭配置工作。

二是受消納空間的限制，后續的平價項目是否有消納空間存在不確定性。從政策導向看，無論是平價上網項目，還是參與競爭配置的項目，均以落實消納為前提條件，因此，在完成第一批平價項目和年度競爭配置項目后，可能一些地區沒有消納空間給后續的平價上網項目了。平價上網是風電、光伏發電行業發展方向，并且陸上風電和光伏發電有可能在“十四五”初期實現全面平價去補貼，地方和企業在這方面需要做好準備。

03 海上風電要有序發展

記者：按照《2019年風電建設管理工作方案》，2018年度未通過競爭方式進入國家補貼范圍并確定上網電價的海上風電項目，其核準文件不能作為享受國家補貼的依據。在“國能發新能〔2018〕47號文”發布前獲得核準的海上風電項目，在《關于2019年風電、光伏發電建設管理有關要求的通知》正式發布前未辦齊開工前手續的，均參加競爭配置并通過競爭確定上網電價。有輿論據此唱衰海上風電。因為2018年全國核準了大量海上風電項目，特別是有的地方在去年底突擊核準大量項目，希望搭上全額電價補貼的末班車。您怎么看？

時璟麗：

2018年47號文明確，2019年起新增核準的集中式陸上風電和海上風電將全部推行競爭性電價配置項目資源。部分地方和企業會產生合力“圈海”的動機，希望在2018年前核準項目以爭取享受較高的標桿電價即0.85元/千瓦時。《2019年風電建設管理工作方案》作出上述政策規定，旨在有序穩妥推進海上風電項目建設。如果允許企業先搶上資源，有利則建，無利則緩建，那會影響其他有條件的投資開發企業進入，破壞市場公平競爭。同時，如果讓海上風電項目拿在“十二五”時期就確定的標桿電價，卻拖到“十四五”后期甚至“十五五”時期并網，這也是對國家補貼資金的濫用，不能鼓勵這種行為。

記者：過去兩年，海上風電新增裝機增長快速，您如何預期海上風電的發展？

時璟麗：

根據國家可再生能源中心統計，2018年新增海上風電并網裝機160萬千瓦，截至年底累計并網裝機超過360萬千瓦。從目前海上風電施工能力看，年可支撐裝機200~300萬千瓦。按照目前核準項目儲備和主要企業前期工作看，要超前實現“十三五”規劃確定的500萬千瓦海上風電目標，到2020年有可能超過700萬千瓦。這種發展步伐還是比較符合目前產業現狀和能力的，總體上海上風電還是應該穩妥推進。

隨著市場規模擴大、大容量風機應用等因素，海上風電技術經濟性將持續提升。從國際上看，2017年4月，德國公布了歷史上第一次海上風電競標結果，四個中標的項目中有三個“零補貼”電價項目，三個項目計劃在2024~2025年并網。因為國情、資源條件、電力市場條件等多方面的差異，我國海上風電目前無法實現平價，但也要向這個方向努力。