非常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟

2020年1月16日

2019年12月31日自然資源部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》，主要包括礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開采管理改革、儲量管理改革3個大的方面內(nèi)容，11條具體改革內(nèi)容,釋放全面開放油氣探勘開采市場的信號,這意味著今后無論是從事礦產(chǎn)資源勘查，還是開發(fā)，主要的途徑都將是通過市場競爭來獲取礦業(yè)權(quán)，這是貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、加大油氣勘探開發(fā)力度戰(zhàn)略部署的重要舉措。

實際上，近年來我國不僅在多個重要政策文件中明確油氣上游領(lǐng)域放開的改革方向，而且開展了上游市場放開的相關(guān)試點。在試點及實踐方面，自然資源部(原國土資源部)先后組織開展了兩輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)，且作為改革的先行先試，還在新疆常規(guī)油氣區(qū)塊組織了兩輪探礦權(quán)招標(biāo)，積極推動上游改革精神的落地。在政策方面，2017年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》明確了上游改革的重點任務(wù)是“完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力。實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機制，加強安全、環(huán)保等資質(zhì)管理，在保護(hù)性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系。” 2018年9月《關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2018]31號)、2019年4月《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》也就推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓等重要改革方向做了進(jìn)一步的明確。2019年6月國家發(fā)改委聯(lián)合商務(wù)部發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》也取消了外商在石油、天然氣勘探開發(fā)限于合資、合作的限制。

當(dāng)前，我國油氣體制改革已進(jìn)入深水區(qū)，下游市場化競爭格局基本形成，中游國家油氣管網(wǎng)公司已于2019年12月在京掛牌成立，油氣上游體制改革也在穩(wěn)步推進(jìn)。盡管油氣上游市場在大的政策層面已經(jīng)放開了，但真正的礦業(yè)權(quán)改革落地及上游市場放開還存在一些挑戰(zhàn)和亟待解決的問題，尤其是油氣上游改革試點及實踐已經(jīng)暴露出來的典型問題，亟需解決。

自2009年以來，自然資源部(原國土資源部)就油氣資源上游改革試點開展了8次招標(biāo)。從參與我國頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)與新疆常規(guī)油氣區(qū)塊招標(biāo)及掛牌出讓的企業(yè)數(shù)量變化與生存現(xiàn)狀看，礦業(yè)權(quán)招標(biāo)初衷與結(jié)果相距甚遠(yuǎn)，改革試點進(jìn)展均不順利。一方面，參與投標(biāo)的市場主體越來越少，且企業(yè)參與油氣上游礦業(yè)權(quán)改革的積極性越來越低;另一方面，中標(biāo)企業(yè)工作進(jìn)展都不順利，出現(xiàn)“先驅(qū)變成先烈”現(xiàn)象，且目前僅存的3家通過招標(biāo)進(jìn)入油氣行業(yè)的企業(yè)都遇到較大困難。如果這些困難不排除，勢必影響未來市場主體繼續(xù)參與上游改革意愿，影響整體油氣體制改革進(jìn)程。中游管網(wǎng)改革是為了支持上游多元化市場競爭，而上游沒有多層次市場化競爭，改革的意義就前功盡棄。

總的來講，油氣上游改革試點及實踐已經(jīng)暴露的出來的主要問題包括以下第三個方面：

一是試點招標(biāo)的最低勘查投入要求遠(yuǎn)高于常規(guī)區(qū)塊，不利于試點推行。我國對常規(guī)油氣區(qū)塊的勘查投入要求是每平方公里第一年2000元、第二年5000元、第三年10000元，且存在油氣區(qū)塊到期不達(dá)標(biāo)未退出面積問題。據(jù)統(tǒng)計，三大油企現(xiàn)有油氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的勘查投入，約有1/3區(qū)塊面積達(dá)標(biāo)、1/3區(qū)塊面積不達(dá)標(biāo)、1/3區(qū)塊面積根本沒有投入，勘查投入未達(dá)標(biāo)區(qū)塊也沒有依法退出區(qū)塊面積。但試點招標(biāo)要求新進(jìn)市場主體年均勘查投入要達(dá)到每平方公里1萬元，且三年最低投入每平方公里3萬元及以上，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對常規(guī)油氣區(qū)塊最低勘查投入的要求，且嚴(yán)格要求退出面積，顯得有失公允。油氣勘探是一個摸索漸進(jìn)的過程，逐步投入，漸聚重點，平均投入模式既不科學(xué)，也會造成不必要的巨大浪費。

二是試點招標(biāo)區(qū)塊資源質(zhì)量較差,探礦權(quán)期限設(shè)置過短，中標(biāo)企業(yè)面臨較大困難。試點招標(biāo)區(qū)塊基本上都是國有石油公司退出的“三流區(qū)塊”或“邊角料”，對油氣央企都是最難啃的“硬骨頭”，對剛進(jìn)入油氣上游市場的新主體更是巨大的風(fēng)險挑戰(zhàn)，比如某些企業(yè)雖有發(fā)現(xiàn)，但資源品質(zhì)太差，繼續(xù)開發(fā)還是放棄難以抉擇。同時，試點招標(biāo)的探礦權(quán)期限設(shè)置過短，中標(biāo)企業(yè)面臨較大困難，比如某些企業(yè)經(jīng)歷千辛萬苦發(fā)現(xiàn)油氣時，探礦權(quán)已到期，導(dǎo)致無所適從。

三是油氣地質(zhì)資料未能依法實現(xiàn)社會共享。三大油企長期持有油氣礦業(yè)權(quán)，地礦部門早期投入獲得的地勘資料也全部無償交付給他們，但他們一直沒能按照礦產(chǎn)資源法相關(guān)規(guī)定將地質(zhì)資料上交給國家主管部門，有法不依卻難以追究問責(zé)，導(dǎo)致自然資源部基本不能掌握國內(nèi)已有油氣礦產(chǎn)資源的地質(zhì)資料數(shù)據(jù)，致使試點中標(biāo)企業(yè)未能從國家正規(guī)渠道獲得區(qū)塊前期地質(zhì)資料，導(dǎo)致企業(yè)不得不耗費大量人力物力財力和時間，重復(fù)先前油企的地質(zhì)資料收集工作，有的甚至不得不托朋靠友私下出錢購買些許零星地質(zhì)資料，嚴(yán)重影響了企業(yè)的勘查投入進(jìn)程。

國家將油氣資源集中在三大油企的初衷是為了確保油氣安全，但現(xiàn)實情況是油氣安全壓力空前，而且越發(fā)嚴(yán)峻，油氣上游市場改革已經(jīng)到了“不改不行”且“刻不容緩”的局面。下一步要想礦業(yè)權(quán)競爭性出讓取得良好效果，還需要國家層面出臺完善的礦業(yè)權(quán)出讓配套政策，仍要有大動作、大手筆來落實改革目標(biāo)。具體建議如下：

一是給先行先試的試點企業(yè)出臺鼓勵政策。建議自然資源部相關(guān)部門積極做好協(xié)調(diào)工作，綜合考慮試點招標(biāo)中標(biāo)企業(yè)在實際勘查工作中所遇困難、企業(yè)落實勘查的資金實力、投資計劃以及所作出的努力，給予客觀評判和政策支持。在油氣礦業(yè)權(quán)的探采合一制度下，充分考慮前期中標(biāo)企業(yè)的實際投入和已有發(fā)現(xiàn)，核減區(qū)塊面積方面給企業(yè)留足符合開采規(guī)劃的區(qū)塊面積、預(yù)留發(fā)展空間，保護(hù)企業(yè)的積極性，為市場樹立好榜樣，鼓勵更多市場主體參與未來上游改革。

二是拿出有前景的油氣區(qū)塊對社會招標(biāo)，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓。三大油企是我國油氣資源上游開發(fā)的主力軍，掌握大量優(yōu)質(zhì)油氣資源和勘探開發(fā)核心數(shù)據(jù)技術(shù)裝備，現(xiàn)階段有必要將其核心力量投入到條件復(fù)雜的地區(qū)開展技術(shù)攻關(guān)，參與國際市場高質(zhì)量的對外合作。建議自然資源部嚴(yán)格落實礦產(chǎn)資源管理改革的相關(guān)政策，依法要求油氣公司在國內(nèi)市場適當(dāng)讓出優(yōu)質(zhì)區(qū)塊，拿出好的資源對社會資本招標(biāo)，給新進(jìn)企業(yè)一定的生存發(fā)展空間和盈利預(yù)期。培育新的市場主體，鼓勵新主體創(chuàng)新，通過市場競爭增加資本技術(shù)投入，調(diào)動一切積極性增加國內(nèi)油氣產(chǎn)量，應(yīng)對可能發(fā)生的重大挑戰(zhàn)。

三是完善地質(zhì)資料共享，服務(wù)油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)改革。制定油氣儲量和礦業(yè)權(quán)及價值評估指南，培育監(jiān)管評估機構(gòu)。開放國內(nèi)油氣技術(shù)服務(wù)，統(tǒng)一管理國家油氣資源地質(zhì)數(shù)據(jù)資料及信息，實現(xiàn)協(xié)同信息流、疏通物資流、打通技術(shù)流、擴展資金流，為油氣上游市場化改革營造良好的市場環(huán)境。為此，有關(guān)部門要提前做好準(zhǔn)備，對浩如煙海的大量地質(zhì)資料如何接收、儲存、開發(fā)、共享，對不按時上交資料者應(yīng)怎樣處理等都要有詳盡安排。