一、《辦法》制定實施的背景

首先，制定實施《辦法》，是我省落實國家戰略的客觀要求。一是貫徹習近平總書記“四個革命、一個合作”能源安全新戰略，我省爭取到了先行試點任務，必須按照中辦、國辦印發的有關文件要求，制定好《山西省煤層氣勘查開采管理辦法》。二是確保我國能源戰略安全，必須穩步提高國內石油天然氣產量，增強自主供應能力，推進煤層氣增儲上產我省義不容辭。三是落實“節約資源，保護環境”基本國策，擴大我省清潔能源自用及外輸能力，是打好京津冀地區污染防治攻堅戰的重要支撐。

其次，制定實施《辦法》，是我省推進煤層氣產業跨越發展的客觀要求。我省煤層氣資源潛力大、產業基礎好、距離京津冀大市場近，具備打造支柱產業、實現跨越發展的良好前景。但是由于煤層氣管理事權匹配不到位、體制機制不順暢，導致“有權的顧不上、看到的沒權管”和“圈而不探”“占而不采”兩大頑癥長期存在，主力氣田打造與產業基地建設步履蹣跚。2017年以來，國家陸續啟動了石油天然氣體制、礦業權出讓、礦產資源權益金等重大改革，明確了具體目標和改革路徑。我省要在2022年初步建成國家非常規氣基地，必須從省級層面加強改革統籌和制度剛性，正確處理油氣資源開發與礦區生態保護、政府主導推進與企業主體責任等重要關系，構建上下同心、企地共建的的全新格局，理順煤層氣產業“上下聯動”“內外協調”的體制機制。出臺《辦法》勢在必行。

第三，制定實施《辦法》，是我省深化自然資源領域改革的客觀要求。2016年以來，原國土資源部在我廳率先啟動煤層氣礦業權審批制度改革試點，雖然采取了委托方式，但充分信任、充分放權、充分支持，加上山西省委省政府加強統籌，使得專項試點發揮出了綜合效應，激活了煤層氣產業“一池春水”。但隨著試點的持續深入，僅僅優化現有制度的執行，已經難以適應資源管理、產業發展的新要求，迫切需要煤層氣資源管理制度的自主創新、礦地林環政策的統籌安排，為“放管服”改革釋放新的更大空間。出臺《辦法》恰逢其時。

二、《辦法》的起草過程

2019年9月以來，山西省自然資源廳開始起草《山西省煤層氣勘查開采管理辦法》，先后多次向省直相關部門、駐晉油氣企業、協會、各市自然資源局征求意見。2020年2月，我廳將《山西省煤層氣勘查開采管理辦法(草案)》上報省政府審查，并征求自然資源部意見;2月13日，省長辦公會議對煤層氣勘查開采管理辦法專題研究后，我廳配合省司法廳對辦法草案進行審查和修改;在征求意見階段，向36個省直部門、11個設區的市政府、以及協會商會、省內外36家相關企業的征求意見，同時省司法廳在其門戶網站面向全國公眾征求意見;在立法論證階段，我們與省司法廳邀請了自然資源部、中國地質調查局、中石油、中石化、中海油以及省內高校、律所的專家學者召開了立法論證會;在立法協調階段，省司法廳組織省發改委、省財政廳等15個省直部門召開立法協調會，對《辦法》涉及的幾個重要問題，省政府領導親自組織研究協調。3月18日，《辦法》經省人民政府第63次常務會議審議通過;3月30日，省委常委會審議通過《辦法》，同日林武省長簽發省政府令第273號，明確自2020年5月1日起施行。

三、《辦法》遵循的基本理念和主要創新內容

(一)關于《辦法》起草遵循的基本理念

根據黨中央國務院、省委省政府和自然資源部有關油氣體制改革的決策部署，特別是黨的十九屆四中全會決定，《辦法》制訂體現了以下基本理念：

1.全面落實黨中央國務院相關要求，能先行的盡量先行(清晰表述“什么事、如何做”)，可先試的努力先試(具體表述為“探索研究”);

2.加強煤層氣勘查開采管理，不是靠權力上收、增加程序，關鍵是聚焦重點、綜合施策、放管結合、精準發力。

3.推動資源綜合利用和礦區生態保護，不僅要加強政府部門的監督管理，也要強化煤層氣企業的內部管控，還要持續擴大社會參與監督;

4.維護礦業權人合法權益，促進煤層氣產業高質量發展，必須細化不同部門“放管服”改革措施，提高煤層氣管理的整體性、系統性、協同性，形成“九牛爬坡、一起用力”，共同打造轉型升級“山西樣本”;要通過簡政放權、優化服務來激發投資熱情，通過放管結合、破解頑癥來加快勘查開采，通過企地共建、聯合懲戒來守住安全環保底線，通過采氣輸氣用氣協調聯動、主力氣田與產業基地配套建設來增強發展后勁。

(二)關于《辦法》的主要創新內容

《辦法》共8章46條，制度創新內容可以概括為“四個兩”，即“兩個促進”“兩個加快”“兩個提高”“兩個限期”。

1.強力促進“企業加大投資”與“礦區強化保障”。

(1)在促進企業加大投資方面，一是為鼓勵更多企業投資、參與煤層氣勘查開采，明確煤層氣礦業權市場準入資格為“在中華人民共和國境內注冊+凈資產不低于3億元人民幣”;勘查開采作業者則應當具備相應的技術能力;兩者不再捆綁。

二是為鼓勵企業加快勘查、早出成果，明確“已簽訂出讓合同并完成承諾投入、按照約定已繳納礦業權出讓收益的礦區”，在礦業權延續時不扣減面積;探礦權計算核減面積時，不包括探明儲量區域。對在本省境內注冊，從事煤層氣勘查、開采的獨立法人公司給予補貼和獎勵。

三是為倒逼企業加大投資、加快勘查開發步伐，明確最低勘查投入未完成比例超過50%的探礦權，不予辦理延續登記。即適用國務院《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第二十九條“未完成最低勘查投入”的“嚴重情形”。

(2)在促進礦區強化保障方面。一是為使各級政府做到保障有力，明確了項目并聯審批、占用土地林地、管網互聯互通、儲氣調峰責任等政策措施。

二是為使礦區“有名有利”、礦業權人不再“縣縣辦公司”，明確要求“省財政、稅務、統計部門根據不同礦區的具體銷售氣量、銷售額及稅費繳納等會計信息，確定設區的市、縣(市)相關統計數據、應分配收入”。

三是“研究探索建立煤層氣礦區補償機制”，以加快落實中共中央、國務院“加快建立支持資源型地區經濟轉型長效機制”等規定。

2.著力聚焦“加快資源開發”和“加快基地建設”

(1)在加快資源開發方面，一是簡化礦業權審批登記。包括延長探礦權登記年限，由原來的的首設2-3年、延續2年，統一為5年;取消“試采報批”，明確探礦權人“報告登記機關后即可進行開采，5年內依法辦理采礦登記”;明確環境影響、泉域水資源評價不再作為采礦登記的前置條件，減少了采礦登記要件。從而減少報批頻次、便于持續作業，杜絕其他部門資料審批制約及時轉采現象，加快資源開發利用。

二是鼓勵零散氣利用，減少直排和空燒，鼓勵礦業權人采用移動式設施回收利用煤層氣，要求相關部門應及時為其辦理氣體充裝、經營許可、臨時用地手續。

三是推進煤層氣項目進入政務服務一體化平臺審批、落實多個部門并聯審批，大幅壓縮報批耗時。

(2)在加快基地建設方面，一是鼓勵煤層氣、致密氣、頁巖氣等“三氣”綜合評價、綜合利用，實現多氣同采共輸，攤薄基礎設施成本。

二是統籌礦區生態環保，落實保護礦區生態環境、減少廢棄物排放和土地林地占用、規范煤層氣采出水排放、加強地質災害防治等要求，建設綠色礦山。

三是根據自然資源部和國家林草局意見，對自然保護區內已經設置的煤層氣礦業權，允許在核心保護區內繼續勘查、在一般控制區內繼續開采(不得擴大生產區域范圍);落實生態環保部2018年政策，允許礦區管網以“無害化”方式穿(跨)越自然保護區核心區等禁采區，提升持續、穩定供應能力。

四是鼓勵礦區空間復合利用。針對煤層氣礦業權范圍較大、礦區抽采設施布置與高速公路選線多集中于河谷地帶難于避讓、不少礦區基礎設施欠缺等實際，為促進資源開發與基地建設同步，明確“經項目安全論證、雙方簽署互保協議，可以分層設置土地使用權和煤層氣礦業權，實現地上地下空間分開使用”;“鼓勵煤層氣與煤炭企業在礦業權重疊區共建共享煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用地面設施”。

3.大幅提高“最低勘查投入標準”和“勘查開采透明度”

(1)在提高最低勘查投入標準方面。根據國務院2013年要求、中辦國辦《試點意見》部署，以及近年來我省煤層氣區塊勘查投入實際情況，將1998年以來30年未調整的最低勘查投入“最高為每平方千米每年1萬元”，調整為每5年為一個階段，梯級提高最低勘查投入標準(3、5、8、10萬)，最高為每平方千米每年10萬元，以加快企業無投資意愿、無開發實力、資源無開發前景等“三無區塊”退出。

(2)在提高勘查開采透明度方面，一是要求公示具體的勘查實施、開發利用及礦區生態修復方案(即“三合一”方案)及評審意見。過去此類資料秘而不宣，個別企業自編自評后粗制濫造，影響野外施工和用地報批，妨礙地方參與和社會監督。

二是對年度實物工作量、外方投資作業情況等具體信息公示，提出了硬性要求;對境外投資企業擬轉移合作合同權利和義務，要求在我廳網站公示基本信息，并向省級主管部門備案轉移結果。

三是及時公布對煤層氣礦業權人勘查開采信息的核查、抽查情況。讓更多的人了解煤層氣區塊“是誰在干”“怎么干的”“干得如何”。

4.率先實施“限制勘查年限”加“限期完成轉采”

根據國務院2013年對煤層氣礦業權人“限期提交資源儲量報告”“限期完成產能建設”，2018年對油氣企業“加快探明儲量動用”的要求，明確三項規定：

一是“探礦權有效期限為5年，可以續期2次”，即最長為15年。

二是對存續時間超過15年、接近20年的煤層氣探礦權，考慮到央企資產核算考核、穩定對外合作等因素，明確允許其延續一次(5年)，期滿后如未提交探明儲量則不再延續。

三是明確“探礦權人提交探明地質儲量后，應在3年內申請采礦權登記。3年內未完成轉采登記的，探礦權不再延續。”

四、加強政策協同，深化企地合作，防止權力濫用，全面實施《辦法》

《辦法》的制訂與發布，向省內外、行業內外釋放了我省深化改革、加快發展的強烈信號。其貫徹實施，也必將對提高我省能源領域治理能力，規范煤層氣勘查開采行為，促進煤層氣增儲上產，加快非常規氣基地建設，產生重大而深遠的影響。在貫徹實施中，需要做好三方面工作。

(一)關注相關改革，加強政策協同，不斷釋放政策紅利

2020年3月以來，省委省政府密集研究了能源革命綜合改革試點工作，煤層氣方面已經審議和將要出臺的制度主要有：山西省煤成氣增儲上產三年行動計劃、煤層氣勘查開采項目審批流程、煤炭采空區(廢棄礦井)煤層氣抽采安全規程、煤成氣增儲上產獎勵辦法、支持晉城市先行先試有關事項。由此，以能源革命綜合改革試點實施方案為統領，以《辦法》為主軸的“1+N”煤層氣制度創新體系即將形成。我們自然資源系統和相關企業，要在認真學習領會《辦法》精神、主要條款、創新措施的基礎上，注意了解、及時研究省政府和省直各部門陸續發布的配套政策、實施意見，增強全面理解、綜合運用政策的能力和水平，包括系統內部礦產、土地、林草、地環政策的集成運用，用好政務服務一體化平臺，使專項改革更好地融入綜合改革大局，借勢而為，乘勢而上。

(二)深化企地合作，展開專項研究，持續優化政策執行

貫徹實施《辦法》，自然資源部門和油氣企業雖然職責不同、分工不同，但都是主力軍。深化審批改革，加強要素保障，自然資源部門(包括林草局)肩負重任;加快增儲上產、保護礦區生態，油氣企業是責任主體;要做出成績，必須緊密合作。如何破解“圈而不探、占而不采”頑癥，《辦法》開出了藥方，我們要不打折扣、強化剛性執行;如何實現“產業做大、企地雙贏”，我們還需要深入研究，挖掘潛力空間。特別是統籌油氣資源利用與生態環境保護、協調不同主體地權與礦權配置的特殊政策，既蘊含很大的創新空間，也面臨很大的風險管控壓力。希望各油氣企業與自然資源部門的同志們，加強交流，共謀良策，探索建立相應的規程規范，把項目安全論證、雙方簽署互保協議做細做實，把礦區油氣管線“無害化”穿(跨)越四類保護區做精做好，使政策紅利“發得放心、用得安心”。

(三)認真履職盡責，防止權力濫用，確保政策用好用足

總體來講，貫徹實施《辦法》，對自然資源部門而言，更多的是簡政放權、優化服務，把該放的權力真正放出去、該辦的事項及時辦結、該精減的事項和要件切實砍掉、該提醒企業注意的及時提醒到;對油氣企業而言，更多的是擴大自主權、控制好風險，把需要自主決定的權力行使好、需要履行的義務及時做到位、需要政府職能部門明確的主動提出來、需要救濟的依法主張權利;兩家的共同任務是按照規定，落實放管結合，堅決守住底線。大家都要認真履職盡責，做到不越位、不缺位、不錯位，確保政策用好、用足，為產業發展做出新貢獻。