隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等技術(shù)的推廣應(yīng)用，經(jīng)濟社會發(fā)展運行、數(shù)字中國建設(shè)對能源供應(yīng)的安全性和可靠性要求將進一步提高，這是社會發(fā)展的必然趨勢。在能源低碳轉(zhuǎn)型提速的背景下，能源規(guī)劃工作呈現(xiàn)與之前不一樣的兩大特點，一是用以保障能源供應(yīng)安全與可靠的可利用技術(shù)，以及管理工作的側(cè)重點會有所變化，需要結(jié)合新技術(shù)的應(yīng)用予以梳理和分析確定；二是電力系統(tǒng)的重要性會進一步凸顯。

關(guān)于“十四五”能源規(guī)劃重點問題的建議

蔣莉萍

（國網(wǎng)能源研究院副院長）

一、厘清“十四五”能源規(guī)劃面臨的形勢與定位

隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等技術(shù)的推廣應(yīng)用，經(jīng)濟社會發(fā)展運行、數(shù)字中國建設(shè)對能源供應(yīng)的安全性和可靠性要求將進一步提高，這是社會發(fā)展的必然趨勢。在能源低碳轉(zhuǎn)型提速的背景下，能源規(guī)劃工作呈現(xiàn)與之前不一樣的兩大特點，一是用以保障能源供應(yīng)安全與可靠的可利用技術(shù)，以及管理工作的側(cè)重點會有所變化，需要結(jié)合新技術(shù)的應(yīng)用予以梳理和分析確定；二是電力系統(tǒng)的重要性會進一步凸顯。

“十三五”能源發(fā)展取得了不俗成效，也存在著不少問題，主要原因在于：（1）國家在能源發(fā)展與政策目標方面缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)（能源板塊之間，以及能源發(fā)展與環(huán)保等其他領(lǐng)域的要求之間），（2）國家與地方層面的職責(zé)不清晰，（3）行政管理與市場作用之間界限不清。這都是“十四五”要著力克服和避免的。

在著力推進經(jīng)濟及能源發(fā)展市場化的大思路下，國家能源規(guī)劃（及管理）的角色，有必要盡快“退回”到對能源供應(yīng)與消費會產(chǎn)生重大影響的約束性、綜合性指標的確定上，即確定相當于“地板”或“天花板”性質(zhì)的指標。比如：

（1）設(shè)定化石能源消費的總量（或者比例）控制指標，完善能源消費總量控制制度。在近期國家已經(jīng)明確提出“30?60”目標的情況下，該指標的設(shè)定尤為關(guān)鍵，因為其直接關(guān)系到2030年碳峰值的水平，以及2030~2060年間實現(xiàn)碳中和的難度。

（2）能效指標，包括產(chǎn)品單耗（產(chǎn)業(yè)）、GDP單耗（地區(qū)）等。其中，分地區(qū)GDP單耗指標的設(shè)定，有必要結(jié)合國家的產(chǎn)業(yè)布局等宏觀經(jīng)濟發(fā)展因素進行差異化的考量。

（3）可再生能源配額指標，該指標在取消FIT等激勵性政策、但完善的市場機制尚未建立且其他推動能源轉(zhuǎn)型的強制性措施尚未形成的情況下，是很有必要的。這是確保實現(xiàn)可再生能源發(fā)展與消納目標的有效抓手。

（4）碳減排指標及分解，結(jié)合2030年碳達峰、2060年碳中和的國家目標，明確能源各板塊承擔(dān)的責(zé)任，統(tǒng)籌考慮并具體制定能源電力系統(tǒng)實現(xiàn)碳中和的時間表，推動化石能源盡快實現(xiàn)消費達峰并逐步退出，不斷降低單位供電二氧化碳排放水平。

在能源行業(yè)各板塊已經(jīng)實現(xiàn)政企分開并啟動市場化建設(shè)多年的大背景下，對能源價格問題如何考慮，個人認為是“十四五”能源規(guī)劃能否達成預(yù)期效果、能否出彩的關(guān)鍵所在。理想的格局是：國家制定能源的價格形成機制（不是價格本身），并結(jié)合承受力等分析，設(shè)置出相應(yīng)的價格限制（或價格區(qū)間），并可納入上面所提到的地板或天花板規(guī)劃指標體系中。其中，壟斷環(huán)節(jié)的管制價格核定更科學(xué)、更能激勵相關(guān)主體提高供給和服務(wù)質(zhì)量，競爭性環(huán)節(jié)價格在價格區(qū)間內(nèi)由市場形成。

相對于一直是規(guī)劃關(guān)注重點的能源供應(yīng)“源”的發(fā)展問題，“十四五”期間，對能源運輸通道的規(guī)劃更需要予以重視和加強。國家層面，重在加強通道建設(shè)實施中的省間協(xié)調(diào)。而具體的項目安排，宜由相關(guān)主體（比如電網(wǎng)公司、油氣管網(wǎng)公司等）結(jié)合對能源資源開發(fā)潛力和未來需求情況的分析研判，提出相應(yīng)的建設(shè)預(yù)案。此預(yù)案原則上與國家對管網(wǎng)輸送價格水平的核定考量相對應(yīng)/對接。

二、把握好規(guī)劃實施期間的轉(zhuǎn)型發(fā)展節(jié)奏

能源轉(zhuǎn)型是一個漫長的過程。對于能源電力需求尚處于持續(xù)增長、供應(yīng)能力相應(yīng)地尚處于發(fā)展階段的國家或地區(qū)而言，能源轉(zhuǎn)型的重中之重，是要在規(guī)劃的（或者預(yù)期的）發(fā)展目標指導(dǎo)下，把握好規(guī)劃實施期間的發(fā)展節(jié)奏，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對均衡地發(fā)展。尤其是對于用財政補貼等經(jīng)濟政策支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要積極而穩(wěn)妥推動，兼顧現(xiàn)實、大局與長遠。并且應(yīng)該對相應(yīng)的補貼額度及補貼資金來源予以分析和估計，并通過具體的政策措施表達出來。

能源低碳轉(zhuǎn)型是一個需要長期堅持的基本理念，重在明確發(fā)展的方向與總體趨勢。現(xiàn)實發(fā)展中，如果加入經(jīng)濟承受力、公平性等社會和經(jīng)濟維度的考量，轉(zhuǎn)型的速度肯定不是越快越好。

“力爭2060年前實現(xiàn)碳中和”、“到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國” 、2035年“碳排放達峰后穩(wěn)中有降”、“二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值”……用這幾個由遠至近的重大節(jié)點目標倒推“十四五”能源轉(zhuǎn)型的任務(wù)，會發(fā)現(xiàn)時間緊迫、任務(wù)艱巨。不言而喻，“十四五”的能源轉(zhuǎn)型成效十分關(guān)鍵，而且也是達成上述目標的重要窗口期。因此，“十四五”能源電力規(guī)劃不僅需要回答好“十四五”期間的發(fā)展問題，更需要以終為始，研究謀劃好實現(xiàn)“30?60”目標的基本路徑，完成頂層設(shè)計。

三、促進合理能源消費與節(jié)約并舉

落實加快構(gòu)建新發(fā)展格局的決策部署要促進合理的能源消費，同時必須切實有效地推行“節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略”。但從長期以來的能源行業(yè)實踐來看，現(xiàn)行格局下，能源行業(yè)的利益相關(guān)方本身更希望看到的是一種保持較高需求增長的局面。

節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的重要抓手之一是政府必須對價格放手，由市場決定價格（前期過渡階段，可以考慮設(shè)置一定上下限區(qū)間），由市場價格驅(qū)動用能效率的提升和能效技術(shù)進步。另一個重要考量是，能源企業(yè)的收益模式不能夠僅僅取決于其能源銷售量的多少。

建議能源消費方面的政策落腳點，要更側(cè)重于“不能如何”，亦即對邊界的規(guī)定方面，比如，對進入市場的用能產(chǎn)品的最低能效標準規(guī)定；對提供能源供應(yīng)服務(wù)的企業(yè)的最低服務(wù)標準要求等。或者說，要更側(cè)重于“負面清單”與“市場監(jiān)管”。

隨著風(fēng)電、太陽能光伏發(fā)電等間歇性電源的大規(guī)模、高比例并入電網(wǎng)并逐漸成為電能供應(yīng)主體，長期以來為行業(yè)所熟知的電力需求側(cè)管理的內(nèi)涵也需要有所提升，亦即：不能僅僅局限于對通常意義下“節(jié)能”的考量，更要注重對需求側(cè)靈活性資源潛力的挖掘，即需方響應(yīng)。從需求側(cè)入手優(yōu)化電力系統(tǒng)運行，以提升整個系統(tǒng)的能源效率和安全運行水平，是成本相對較低的選擇。

四、保障能源供應(yīng)與安全

一是要正確認識能源安全問題。應(yīng)基于保障供需平衡能力的評估，而不能簡單地用每年的能源進口比例來衡量能源供應(yīng)是否安全。保障供需平衡的能力要包括儲備和應(yīng)急能力。

二是要加強能源供應(yīng)系統(tǒng)的應(yīng)急能力建設(shè)。尤其有必要系統(tǒng)評估分布式能源資源及新型儲能（包括EV）設(shè)施在提供應(yīng)急能力方面的潛力，并盡早建立起相應(yīng)的應(yīng)急管理和市場機制（規(guī)則）。

三是要明確電力市場各主體對系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行的責(zé)權(quán)利。就電力系統(tǒng)而言，隨著更多分布式電源、微電網(wǎng)系統(tǒng)并入電力系統(tǒng)，有更多利益主體（指Prosumer，即產(chǎn)消者，如增量配售電商、“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”的分布式光伏用戶等）進入市場，生產(chǎn)與消費者的界限變得模糊，并形成與傳統(tǒng)電力系統(tǒng)有很大差別甚至完全不同的系統(tǒng)生態(tài)和利益格局。新利益格局的出現(xiàn)，會要求并導(dǎo)致電力系統(tǒng)的運行管理格局發(fā)生深刻變化，因此，亟需通過電力市場機制及相應(yīng)的監(jiān)管機制等，對各利益相關(guān)方保證系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行的責(zé)權(quán)利進行重新界定、調(diào)整和明確。

五、加快推進能源技術(shù)進步和體制改革

能源電力的價格形成機制是關(guān)鍵，前面已有所表達。

就能源技術(shù)發(fā)展而言，對于應(yīng)用型技術(shù)與裝備，重在建立“市場導(dǎo)向”的發(fā)展模式。其中最關(guān)鍵的一點，是能源電力市場的機制設(shè)計，應(yīng)該基于滿足系統(tǒng)運行要求（如為電力系統(tǒng)運行提供可調(diào)度性、靈活性等），來體現(xiàn)各種技術(shù)與裝備在市場中的價值。也就是說，市場機制或綜合性的行業(yè)政策必須是技術(shù)中性，要避免指向某種或者某些特定的技術(shù)或設(shè)施。

我國能源行業(yè)有眾多大型國企，這是我們的國情特色。由大型國企牽頭，組織社會力量開展重大前沿技術(shù)與裝備研發(fā)，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，國家投入與行業(yè)（及社會）資本結(jié)合，或許是發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，打好能源領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)的有益嘗試。要加強基礎(chǔ)研究、注重原始創(chuàng)新，尤其是在跨學(xué)科的基礎(chǔ)科研方面，國家需要加大組織和投入力度。

六、加強多類規(guī)劃的銜接

加強規(guī)劃銜接，是各級政府必須盡早做好的功課。

尤其是在各種區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃中，應(yīng)要求相關(guān)主管部門或單位，把能源供應(yīng)與消費問題“要素化”——也就是說，在這些規(guī)劃編制工作中，應(yīng)該包含能源供應(yīng)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)子規(guī)劃；在能源子規(guī)劃中，要把能源設(shè)施建設(shè)與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有機銜接起來進行統(tǒng)籌規(guī)劃。比如，在城鄉(xiāng)建設(shè)中，對垃圾處理項目的能源資源化利用問題，應(yīng)該要納入其能源子規(guī)劃的編制之中。這應(yīng)是堅持系統(tǒng)觀念的重要體現(xiàn)。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2021年1月1日第1、2期