我國新一輪電力體制改革，自2015年3月中央下發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發【2015】9號文）以來，的確取得了一些重大突破，比如建立電力交易中心并進行股份制改造、進行輸配電價改革并完成第二輪電價核定、售電側改革催生數千家售電公司、8個省級電網進行電力現貨市場試點、全國電力市場交易電量占比超過30%、批準459個增量配電業務改革試點項目等。

但不能不承認，這些突破基本局限在電力市場建設方面，電力體制方面的改革，距離9號文要求和社會期望還相差甚遠。

中央全面深化改革委員會第十六次會議指出：“十三五以來，全面深化改革取得重大突破。十四五時期我國將進入新發展階段，改革又到了一個新的關頭。”

我國新一輪電力體制改革，自2015年3月中央下發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發【2015】9號文）以來，的確取得了一些重大突破，比如建立電力交易中心并進行股份制改造、進行輸配電價改革并完成第二輪電價核定、售電側改革催生數千家售電公司、8個省級電網進行電力現貨市場試點、全國電力市場交易電量占比超過30%、批準459個增量配電業務改革試點項目等。

但不能不承認，這些突破基本局限在電力市場建設方面，電力體制方面的改革，距離9號文要求和社會期望還相差甚遠。

電力體制改革概念有狹義和廣義之分。狹義僅指體制方面的改革，廣義則包含電力市場建設，兩者內容有別，不能相互替代。

電力市場的建設具有很強的專業性和復雜性，體制改革的一個重要目的，就是為電力市場的建設創造條件，并為市場的公平競爭提供保障。體制改革不到位，電力市場的建設必然受影響，無法達到目標。

5年來改革實踐暴露出的問題，諸如電力交易公平性難保證、大額不平衡資金凸顯、分布式電源就地交易困難、增量配電試點項目落地少之又少等，都說明了這一點。電力市場的培育發展需要經歷較長的過程，它的建設是一場“持久戰”，而電力體制改革則是由若干個“殲滅戰”組成，因此，電力市場的建成和完善必定在后而不可能在前，這個邏輯秩序是無法顛倒的。

目前電改到了一個新的歷史關頭，如何繼續前行，落實關于“提高改革的戰略性、前瞻性、針對性，使改革更好對接發展需要、基層所盼、民心所向，推動改革和發展深度融合，高效聯動”的指示，是所有關心電改的人們正在思考的問題。

“十四五”如果電力體制改革還要再出發的話，它應當重新聚焦體制改革，順應時代潮流和民眾期盼，將建立和實行區域電網體制，終結超級壟斷作為首要任務。

一、 深刻認識時代背景的三重色調

1、綠色低碳化背景：我國承諾2030年前碳排放達峰，2060年前實現碳中和

2015年通過的阻止全球氣候變暖的《巴黎協定》，提出了人類的共同愿景，世界各國都在積極推動能源轉型，努力早日實現碳中和。

我國上一輪電力體制改革，低碳化的綠色背景還沒有出現，大力開發化石能源仍是當時電力發展的主要目標。今天的情況完全不同，鮮明的綠色時代背景賦予新一輪電力體制改革艱巨光榮的使命，這就是：必須將有利于促進能源轉型作為改革的出發點和落腳點，為可再生能源高比例發展、盡早實現我國碳中和目標掃清體制障礙。

2、紅色革命化背景：實現能源轉型必須進行“四個能源革命”

能源消費、供給、技術、體制革命（“四個能源革命”），是2014年6月中央第六次財經領導小組會議上提出的，它是我國進行能源轉型最基本的指導思想。革命不是畏手畏腳或敷衍了事的修修補補，而是質的改變或對傳統的顛覆。“四個能源革命”中，能源體制革命是其它三個革命獲得成功的保障。

電力體制改革是能源體制革命的重要內容，但在過去5年多的時間里，改革的革命性被嚴重忽視。高舉起革命的旗幟，進一步解放思想，從深層次、本質上改變不合理的電力體制現狀，是人民對電改再出發的普遍期盼。

3、藍色市場化背景：市場在資源配置中的作用從基礎性上升為決定性

這是黨中央在2013年11月十八屆三中全會上正式提出的一個重大理論觀點，是中國特色社會主義市場經濟理論認識上的一次飛躍，表明我國經濟體制改革的指導思想更加符合客觀規律，也表明我國市場經濟逐漸走向成熟。

中央在2020年5月下發的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中，提出要進一步“構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制”，目的也是要使市場在資源配置中更好地發揮決定性作用。

電力體制改革堅持市場化方向是藍色背景的必然要求，只有終結超級壟斷，建立符合國情的區域電網體制，才可能構建起與高水平社會主義市場經濟體制相協調的電力市場體系。

二、電網的自然壟斷與超級壟斷不是一回事

電網的自然壟斷屬性主要表現在兩個方面：一是配電環節，一個供電區只能有一家配電網企業，統一規劃建設和運營配電網；二是輸電環節，輸電網不僅是一個統一整體，而且發電和供電都必須服從輸電網的統一調度指揮。

電網還有一個獨特的基本規律叫分區平衡，這個規律與電網的自然壟斷屬性相結合，使電網成為一種必須進行分區管理的網絡。電網的分區可以是一個或多個同步電網，也可以是一個同步電網內的不同局域電網。

一個電網企業經營的電網規模及其覆蓋范圍，由人的主觀性決定而非自然形成。自然壟斷體現的是電網的技術特性，超級壟斷體現的是電網的管理特性，兩種壟斷本質上不是一回事，也沒有因果關系。

對照國務院2002年2月下發的《電力體制改革方案》（國發【2002】5號文），不難發現現行電網一家獨大的超級壟斷體制，并不是上一輪電力體制改革確定的方案，而是一個基本違背5號文初衷，被改走樣的結果。

5號文規定要組建區域電網有限責任公司（或股份有限公司），并要求“按現代企業制度設置，做到產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學，享有法人財產權，承擔資產保值增值責任”。其主要職責是：“經營管理電網，保證供電安全，規劃區域電網發展，培育區域電力市場，管理電力調度交易中心，按市場規則進行電力調度”。

文中規定國家電網公司是區域電網公司國有資產出資人代表，主要職責是：“負責各區域電網之間的電力交易和調度，處理區域電網公司日常生產中需網間協調的問題；參與投資、建設和經營相關的跨區域輸變電和聯網工程，近期負責三峽輸變電網絡工程的建設管理；受國家有關部門委托，協助制定全國電網發展規劃”。

5號文的改革方案里，東北、華北、西北、華東、華中五個區域電網公司，都是具有法人資質、各自獨立經營的公司，但最后的結果它們的法人資質均被取消，主要職責被國家電網公司取代，國家電網公司由此成為擁有26個省級電網、供電面積約占全國85%的超級壟斷企業。

上輪電改的一個重要教訓,就是沒有堅持市場化方向和相應的改革方案，放任電網的壟斷地位被人為非理性強化，導致產生令人遺憾的局面。

三、電網超級壟斷存在的主要問題和弊端

電網的超級壟斷存在“四個不符合”問題：

一是不符合市場化的基本要求。

市場經濟的本質是自由競爭，由此推動經濟發展和科學技術進步。為保護市場競爭的公平公正性，我國也制定了《反壟斷法》。電網的超級壟斷與市場化經濟形成明顯對立，違背《反壟斷法》的基本精神。

二是不符合電網分區平衡規律。

分區管理是電網分區平衡規律的客觀要求，超級壟斷的大一統管理，極不利于因地制宜、精準施策和精細化管理，結果必然導致電網效率和效益低下。

三是不符合我國的大國國情。

歐洲電網規模遠比我國小，但卻有二十幾個國家電力公司在管理；日本電網只與我國一個或兩個省級電網規模相當，也分屬至少9家電力公司；我國電網搞“一網獨大”是極其不明智的。

四是不符合重構電力系統對體制的要求。

能源轉型必然使可再生能源比例大幅提升，促使電網向分布式和扁平化方向發展，電網的分區管理與電網的這種發展趨勢是相輔相成的，而超級壟斷只會繼續將電網推向集中式和垂直化，導致重構電力系統和能源轉型的進程被延緩。

除上述問題外，電網的超級壟斷至少還存在如下弊端：

形成強勢壟斷集團，使政府監管基本無效。

主要表現是：（1）利用壟斷地位，強勢擴張輔業，進行不對等競爭；（2）壟斷行業話語權，成本不透明，信息公開選擇性強；（3）固守利益藩籬，我行我素，甚至將企業利益置于社會利益之上等。

企業管理行政化、官僚化。由于電網規模太大，需要管理的事務太多，加之掌握著調度公權力，習慣計劃經濟思維，超級壟斷公司不像一個企業而更像是國家電力工業部，公司領導也不像企業家而更像政府官員。由于權力高度集中，管理層次多，決策效率低，大公司病嚴重，還為權力尋租留下空間。

壟斷力量驅使，盲目投資擴張。超級壟斷的一個惡果是學術民主被窒息，常常以感性的新聞宣傳，替代工程可行性的科學、民主論證。對于特高壓工程建設，缺乏對未來電網發展的科學預測，無視中國工程院的有關咨詢意見，急功近利，造成電網長期利用率低下，巨額投資浪費。

行業的創新活力受到嚴重抑制。企業無論大小，內部是高度統一的，企業文化實質上就是“一把手文化”。超級壟斷電網再大也只有一種企業文化，若分成若干區域電網，必然產生多種企業文化，從而盈育和釋放更多的智慧與活力，催生更多重塑電力系統的創新成果。

四、實行區域電網體制的重要意義

構建區域電網體制的方案，基本上就是按照5號文的精神，重新組建東北、華北（含內蒙）、西北、華東、華中（或華中+西南）、南方6個（或7個）區域電網公司，同時成立1個負責建設和運營跨區域輸變電工程的國家輸電公司，每個公司均為獨立的法人實體。

區域電網與一網獨大兩種體制，表面上看是小壟斷與大壟斷的差別，但量變會引起質變，它們各自對我國電網發展的影響實際上有天壤之別。實行區域電網體制，除超級壟斷產生的問題和弊端會隨之基本消失外，還有下述重要意義：

（1）將比較競爭機制引入壟斷行業內部。電網企業之間有必要、也完全可以進行比較競爭，但只有在多個區域電網彼此規模相當的情況下，比較競爭才有意義。

有了比較競爭，一是可以促使電網的成本變得更加透明和合理；二是可以激發內生動力，形成良好的學術民主氛圍，助力技術創新進步；三是通過比較鑒別，可為政府的監管創造有利環境，不僅可以提高監管的有效性，還能大幅降低監管成本。

（2）為建設培育區域電力市場創造有利條件。區域電力市場建設需要有組織者、協調者、維護者。每個區域電網均可根據自身的能源資源、用電負荷分布等情況，統籌規劃建設跨省輸電線路和聯網工程，盡可能消除省間電力阻塞，并在此基礎上，精心設計和培育與省內電力市場相協調的區域電力市場，最大限度實現省間資源優化配置。

（3）重構電力系統推動能源轉型的重要舉措。電網分布式和扁平化的發展趨勢，使電網的分區管理比任何時候都顯得更重要。區域電網可以因地制宜，各顯神通，采取靈活有效的措施和手段，應對電網消納高比例可再生能源遇到的各種挑戰，重構電力系統。

可以預計，在區域電網間展開比較競爭和指標考核的驅動下，南方電網和華東電網在推動能源轉型的進程中，必定會走在全國前列，成為示范者和引領者。

（4）為進一步深化改革營造有利環境。重新定位電網企業功能、改變電網企業盈利模式、改革調度和輸配體制、主輔分離等，這些都是電力體制改革尚未完成的任務。

如果在區域電網體制下進行這些改革，難度會相對變小，因為不僅有關干擾和阻力會自然被削弱，而且通過開展比較競爭，各方的改革積極性也能得到較充分調動，不同區域電網還可發揮首創精神，使改革方案更加完善和更加符合實際情況。

中央在《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》中提出，要“繼續深化對區域電網建設的研究”。經過整個“十三五”電力體制改革的實踐、探索和反思，這項課題研究已經有了基本結論：

（1）電網的超級壟斷，是逆市場化改革的產物，通過減少公司數量而“做大做強”電網企業的行徑是荒謬的。電網超級壟斷是我國現行電力體制中最突出、最不合理的現象，在低碳化、革命化、市場化時代背景下，沒有理由再讓它繼續下去。

（2）由于原來區域電網的基礎構架仍然存在，終結超級壟斷，建立符合我國大國國情的區域電網體制，是我國電改最容易實現、“性價比”最高的一個步驟（戰役），是“十四五”全面深化電力體制改革，“使改革更好對接發展需要、基層所盼、民心所向”的最佳突破口；也是2060年前實現碳中和目標從體制保障上需要邁出的重要一步。

（作者系西南電力設計院原副總工程師）

2021.01