原本可以改造和提升的一批小型水電站，正在遭遇“一刀切”式拆除的棘手難題。這場風(fēng)波因生態(tài)問題而起，目下已是小水電業(yè)主的集體焦慮。

秦嶺，陜西省南部、渭河與漢江之間的山地，綿延1600多公里，與淮河一起構(gòu)成了中國地理上最重要的南北分界線。這里也是黃河、長江最大的支流——渭河與漢江的發(fā)源地，再加上秦嶺調(diào)控著南北方降水，讓秦嶺有了“中央水塔”的美譽(yù)。

不過在漫長的歷史中，“中央水塔”腹地的鄉(xiāng)村層飽受缺電之困，秦嶺地區(qū)豐富的水資源將小水電推向前臺，成為紓解秦嶺南北兩麓用電難題的關(guān)鍵。

長期以來，小水電在供電、防洪等方面發(fā)揮了重要作用，如今它們的命運(yùn)卻變得岌岌可危。

2018年，陜西省開展了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)，并頒布了一系列政策法規(guī)。2019年1月，陜西省政府發(fā)布《秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)方案》；9月，陜西省人大修訂了《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》；2020年7月，陜西省政府再度印發(fā)《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》。

在這場雷霆之勢的環(huán)保風(fēng)暴中，秦嶺地區(qū)400余座小水電站業(yè)主已然陷入惶恐。從2019年開始，西安市率先對境內(nèi)的秦嶺小水電開啟整治工作，52座小水電站如今僅余2座還在運(yùn)行。

更讓小水電業(yè)主們擔(dān)心的，是目前正在征求意見的《陜西省秦嶺區(qū)域小水電站工程整治評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)》。根據(jù)這一文件，陜西省發(fā)改委下屬的陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會辦公室將參照《交通安全法實(shí)施條例》中的分類計(jì)分方案，對每個(gè)水電站以滿分12分的方式進(jìn)行扣分評價(jià)。12分扣光，水電站需要退出或拆除。

“如果按照征求意見稿的評分標(biāo)準(zhǔn)，秦嶺范圍內(nèi)的小水電站，幾乎沒有一個(gè)能保留下來。”秦嶺多家小水電業(yè)主告訴記者記者。

在調(diào)研中，記者記者發(fā)現(xiàn)，陜西省各級政府在有關(guān)小水電整治的政策文件中，部分內(nèi)容甚至存在前后矛盾的問題。而且在政府整治工作中的許多細(xì)節(jié)，政府與小水電業(yè)之間也存在著頗多爭議。

秦嶺小水電的整治到底存在著哪些爭議？在這場秦嶺生態(tài)治理行動(dòng)中，小水電又該如何自處？

“十不存一”的整治

秦嶺地區(qū)的小水電整治是先從西安開始的。

2019年3月11日，西安市印發(fā)了《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)小水電站清理整治工作方案》（西安市2019年81號文）。根據(jù)該文件闡述，西安市共有秦嶺小水電52座，總裝機(jī)容量86263千瓦。按整治文件要求，需要立即關(guān)停拆除電站2個(gè)，限期關(guān)停退出電站36座，整治提升電站14座。

2021年1月14日，陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會辦公室發(fā)布《陜西省秦嶺區(qū)域小水電站目錄》，根據(jù)該目錄西安市境內(nèi)的52個(gè)水電站已經(jīng)拆除了50座，僅余2座還在運(yùn)行之中。兩份文件中存續(xù)小水電的數(shù)量相差甚多。

“這實(shí)際上就是對小水電進(jìn)行無差別關(guān)停和退出。”已經(jīng)被拆除電站的業(yè)主祁英民告訴記者記者。

最讓小水電業(yè)主無法理解的是西安市長安區(qū)6個(gè)電站的拆除。在長安區(qū)的7個(gè)小水電站中，除石砭峪一級電站位于秦嶺重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，其他電站都位于一般保護(hù)區(qū)。根據(jù)《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》和《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)已建成或者在建的水電站，由縣級以上人民政府依法組織限期整治或者退出、拆除，恢復(fù)生態(tài)。所以西安市2019年81號文才明確長安區(qū)6座水電站整治提升，保留原因是綜合利用。

“但是現(xiàn)在大峪和石砭峪的電站只拆除了發(fā)電設(shè)備，大壩因?yàn)檫€有灌溉、供水的功能，所以保留了下來。”一位知情的秦嶺小水電業(yè)主告訴記者記者，“如果說拆除小水電站是減少對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，那么只拆除發(fā)電設(shè)備、保留大壩完全沒有改善生態(tài)的作用。”而同樣具有供水作用的黑河壩后水電站和李家河水庫壩后電站，卻能保留發(fā)電設(shè)備繼續(xù)運(yùn)行，更加劇了小水電業(yè)主們對于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的疑惑。

電站的拆除卻并不是結(jié)束。根據(jù)81號文，電站的清理拆除要首先進(jìn)行資產(chǎn)評估和方案編制。

資產(chǎn)評估是政府實(shí)施拆除補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，由區(qū)縣政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)形成資產(chǎn)評估報(bào)告。再以此為依據(jù)，編制水電站關(guān)停退出實(shí)施方案，確定補(bǔ)償費(fèi)用。拆除費(fèi)由市、區(qū)縣兩級財(cái)政按照一定比例分擔(dān)。

2020年2月24日，西安市水務(wù)局、西安市財(cái)政局印發(fā)了《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)小水電站清理整治關(guān)停拆除類電站資產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)確定辦法的通知》。文件規(guī)定，對于符合補(bǔ)償條件的水電站，由區(qū)縣人民政府和企業(yè)進(jìn)行商談，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不超過資產(chǎn)評估報(bào)告的80%。

但小水電業(yè)主們則擔(dān)心，補(bǔ)償費(fèi)用大部分都壓在區(qū)縣財(cái)政中，很可能會導(dǎo)致補(bǔ)償遲遲無法落地。如，西安市周至縣境內(nèi)有30座小水電站，拆除了29座，占西安市小水電站總數(shù)的一大半。但周至縣直到2020年才摘掉了貧困縣的帽子，小水電業(yè)主們對補(bǔ)償款拖欠的擔(dān)心不無道理。

就在西安市大規(guī)模拆除小水電的時(shí)候，《陜西省秦嶺區(qū)域小水電站工程整治評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿）的出臺無疑讓整個(gè)秦嶺地區(qū)的小水電業(yè)主們陷入焦慮之中。這份文件將決定除西安外其他秦嶺區(qū)域的小水電整治工作，它又引發(fā)了哪些爭議呢？

90%的潛在拆除率

2020年12月25日，陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會辦公室發(fā)布《陜西省秦嶺區(qū)域小水電站工程整治評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿），這已經(jīng)是第二次征求意見了。盡管文件對部分內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，但小水電業(yè)主們卻認(rèn)為兩份征求意見稿并沒有實(shí)質(zhì)性的變化。

最大的爭議是這份《陜西省秦嶺區(qū)域小水電站工程整治評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)》提出“參照《道路交通安全法實(shí)施條例》的分類計(jì)分方法，采用扣分制，滿分12分。”

小水電業(yè)主們認(rèn)為12分扣分制有著很多不合理之處：扣分應(yīng)當(dāng)針對已經(jīng)發(fā)生的違法行為，小水電是否對環(huán)境有影響、是否違法是沒有確定的；評分標(biāo)準(zhǔn)沒有得分項(xiàng)、加分項(xiàng)，只有扣分項(xiàng)，無法真實(shí)客觀反映小水電的情況；即便是采用評分制，12分總量太少，很多一票否決的標(biāo)準(zhǔn)存在爭議……

根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的測算，如果按照《陜西省秦嶺區(qū)域小水電站工程整治評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)》現(xiàn)在征求意見稿的內(nèi)容實(shí)行評分制，秦嶺區(qū)域小水電將拆除超過90%。

這也正是讓小水電業(yè)主們非常不理解的地方。在征求意見稿中，明確了秦嶺小水電的治理按照“能拆盡拆、能退盡退、能改盡改”的原則（這也是《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》的要求）進(jìn)行。“但是幾乎沒有電站能滿足12分扣分制和扣分標(biāo)準(zhǔn)。這不就是無差別的一刀切么？”小水電業(yè)主無奈地說。

按照《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》和《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，秦嶺核心保護(hù)區(qū)的水電站執(zhí)行“限期退出、拆除，恢復(fù)生態(tài)”；重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的水電站“限制整治或退出、拆除，恢復(fù)生態(tài)”。對于一般保護(hù)區(qū)的現(xiàn)有水電站，兩個(gè)文件并未給出明確規(guī)定。

根據(jù)《陜西省秦嶺區(qū)域小水電站目錄》，位于一般保護(hù)區(qū)的水電站數(shù)量就多達(dá)264座，占到所有小水電站的57%。按照征求意見90%的高拆除率標(biāo)準(zhǔn)，不僅意味著核心保護(hù)和和重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的小水電將全部被拆除，而且一般保護(hù)區(qū)的小水電也將拆除7成以上。

2018年，水利部、國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展長江經(jīng)濟(jì)帶小水電清理整改工作的意見》。截至2020年底，清理整改工作已經(jīng)接近尾聲。浙江9月底就率先完成了整改工作，小水電站退出率12.4%。長江經(jīng)濟(jì)帶中小水電退出率最高的是四川，為20.7%。在整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶小水電整改工作中，退出比例約為14%。

相比于長江經(jīng)濟(jì)帶，秦嶺小水電未來潛在的退出率無疑要高得多。小水電業(yè)主們認(rèn)為，這一巨大差異的根源，并非是秦嶺地區(qū)小水電站更加違規(guī)或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的負(fù)面影響更大，而是過分嚴(yán)苛的12分扣分標(biāo)準(zhǔn)。

爭議12分標(biāo)準(zhǔn)

在目前的《陜西省秦嶺區(qū)域小水電站工程整治評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿）中，規(guī)定了若干項(xiàng)秦嶺小水電的一票否決標(biāo)準(zhǔn)，即一次性扣12分。包括：位于核心保護(hù)區(qū)，無立項(xiàng)審批文件，無設(shè)計(jì)審批文件，無移民批復(fù)驗(yàn)收文件等。其中部分一票否決項(xiàng)目的設(shè)立，在小水電業(yè)主看來，并不認(rèn)為是合情合理。

例如，有關(guān)環(huán)保驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收的問題就是爭議的焦點(diǎn)之一。征求意見稿中規(guī)定，2002《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》施行以后竣工投產(chǎn)運(yùn)行且無竣工環(huán)保驗(yàn)收相關(guān)證明文件的小水電扣 12 分，1990年《建設(shè)項(xiàng)目（工程）竣工驗(yàn)收辦法》施行之后竣工投產(chǎn)運(yùn)行且無竣工驗(yàn)收相關(guān)證明文件的小水電扣12分。

水利部2003年開始要求各地對“四無電站”（無立項(xiàng)、無設(shè)計(jì)、無驗(yàn)收、無管理）進(jìn)行了清理。2016年，陜西省對環(huán)境保護(hù)違規(guī)違法項(xiàng)目進(jìn)行了清理整頓。小水電業(yè)主們認(rèn)為，在過往小水電的清查整頓中，已經(jīng)完成整改、繼續(xù)投運(yùn)的小水電站不能因?yàn)槿狈η爸檬掷m(xù)就一律拆除或退出；相關(guān)政策法規(guī)出臺之前建成投產(chǎn)的電站，更不能因?yàn)槿狈ψC明文件就被扣分。

還有一些則是歷史遺留問題。在目前秦嶺地區(qū)的小水電站中，歷史最悠久的可以追溯到1958年，在運(yùn)小水電站最早可追溯至1963年。大量的小水電站早期由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，企業(yè)性質(zhì)為村辦、集體企業(yè)，使用集體土地、林地，未按照建設(shè)用地辦理征用手續(xù)。這些企業(yè)最終出售或改制為公司，手續(xù)不齊全一直延續(xù)至今?，F(xiàn)在，土地審批、林地征用等手續(xù)不完善的問題均一票否決，這自然讓小水電業(yè)主們難以接受。

除了一票否決，很多其他的扣分項(xiàng)也讓小水電業(yè)主不能認(rèn)同。例如有關(guān)河流連通性的標(biāo)準(zhǔn)中，就規(guī)定“無重點(diǎn)保護(hù)的水生野生動(dòng)物河流上，無過魚設(shè)施且無增殖放流的水電站，扣1分”。但很多完成了環(huán)評和竣工驗(yàn)收的小水電站，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門并沒有要求它們設(shè)置過魚設(shè)施，白白丟失1分。

另外，水電站直接影響的河流長度與河流總長度的比例小于20%（即：水電站直接影響的河流長度/河流總長度< 20%）即扣2分，也就意味著所有小水電站最少也要扣去2分。

如此種種不難看出，這些評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)足以用嚴(yán)苛來形容。“最讓人不能理解的是標(biāo)準(zhǔn)里的第17條：政府明確要求拆除或退出的，扣12分。”區(qū)域內(nèi)一家小水電業(yè)主說，“這一條存在是不是意味著即便符合其他標(biāo)準(zhǔn)，但政府要求拆除就必須拆除？那政府提要求的標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢？”

缺少小水電加分項(xiàng)、過多且不合理的一票否決、大量不切實(shí)際的扣分項(xiàng)。這一系列因素不可避免的讓小水電業(yè)主們產(chǎn)生了“政府本意就是一刀切清理小水電”的結(jié)論。

不過小水電業(yè)主們在一開始并沒有這種感覺。

不斷變化的小水電整治標(biāo)準(zhǔn)

2018年10月，陜西省水利廳、陜西省發(fā)改委、陜西省環(huán)保廳與陜西省林業(yè)廳聯(lián)合印發(fā)了《陜西省秦嶺區(qū)域和全省自然保護(hù)區(qū)小水電站問題整改及生態(tài)治理工作指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。

根據(jù)指導(dǎo)意見，秦嶺區(qū)域小水電將執(zhí)行“樹立標(biāo)桿一批、改造提升一批、規(guī)范運(yùn)行一批、關(guān)停一批”的原則，具體的分類處置辦法則按照一站一策的方法進(jìn)行整治。

2019年3月出臺的西安市81號文雖然關(guān)停小水電的比例較高，但也保留了約四分之一的整改小水電站。

政府態(tài)度的變化還要追溯到2019年5月。2018年11月3日至12月3日，中央第二生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組對陜西省第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察整改情況開展“回頭看”，針對大氣污染問題統(tǒng)籌安排了專項(xiàng)督察，并于2019年5月13日正式反饋了督察意見。

在中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”反饋意見整改任務(wù)清單中，明確提及省水利廳等部門在推進(jìn)小水電站整治工作中走捷徑、搞變通，用調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)的方式代替整改?！吨笇?dǎo)意見》更是被直接認(rèn)定為“沒有組織嚴(yán)格論證”。

2020年5月，根據(jù)《關(guān)于落實(shí)省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會全體會議部署重點(diǎn)工作的通知》，原本由水利廳主導(dǎo)的秦嶺區(qū)域小水電整治工作，交由省發(fā)改委牽頭負(fù)責(zé)。

“整治工作啟動(dòng)之初，秦嶺辦（陜西省發(fā)改委下屬部門）專門委托中國水利水電科學(xué)研究院水生態(tài)環(huán)境所對全省小水電進(jìn)行核查和清理。”上述小水電業(yè)主說，“而且根據(jù)秦嶺辦2020年55號文件，對于小水電的退出、拆除、整改方案，也都是一站一策，從實(shí)際情況出發(fā)。”

秦嶺辦2020年55號文件是由陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會辦公室發(fā)布的《秦嶺區(qū)域小水電整治工作方案》。根據(jù)該文件，秦嶺區(qū)域小水電的整治時(shí)間表應(yīng)該是：2020年11月中旬前，制定《秦嶺區(qū)域小水電工程整治評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)》；2020年11月30日前，水科院專家開展實(shí)地核查；2021年1月31日前，制定《秦嶺境內(nèi)水電站工程清理整治清單》；2021年4月30日前，制定《秦嶺區(qū)域小水電“一站一策”工程整治、退出、拆除方案》；2021年9月30日前，全面完成秦嶺區(qū)域水電項(xiàng)目退出、拆除、整改工作。

“本來大家對這個(gè)時(shí)間表都很支持，但事情突然就起了變化。”祁英民很無奈地說，“2020年10月底，大家得到通知要準(zhǔn)備配合水科院專家的核查工作。但是11月6日西安市就突然要求年底拆除境內(nèi)幾乎全部的水電站。”

記者記者專門就秦嶺小水電整治工作的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等問題采訪陜西省發(fā)改委下屬的陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會辦公室相關(guān)工作人員。記者僅被告知《秦嶺區(qū)域小水電工程整治評估指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿）是在省委省政府指示下，由水科院等專門機(jī)構(gòu)組織編訂。之后，秦嶺辦就不再回答記者的問題了。

何去何從？

大面積的拆除小水電，除了讓項(xiàng)目業(yè)主直接受損，地方政府與地方供電局也是頭疼不已。在西安市全面拆除小水電的過程中，就有陜西省地方電力（集團(tuán)）有限公司西安供電分公司建議保留部分骨干水電站的情況。

從記者獲取的材料來看，西安供電分公司對部分電站提出保留建議給出了3點(diǎn)理由：

區(qū)域變電站沒有了水電站補(bǔ)充，供電可靠性難以保障，新建110千伏輸電線路投入產(chǎn)出比太小，而且會產(chǎn)生新的生態(tài)環(huán)境影響；

大部分小水電已經(jīng)恢復(fù)了自然生態(tài)，而且可以通過加強(qiáng)流量監(jiān)測解決生態(tài)水流下泄河道的問題；

水電站建設(shè)審批手續(xù)齊全，拆除會增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)和就業(yè)壓力。

這也是許多區(qū)縣地方政府十分矛盾的地方。一方面生態(tài)保護(hù)沒有討價(jià)還價(jià)的余地，另一方面小水電拆除會給區(qū)縣政府帶來供電壓力、就業(yè)壓力、招商引資壓力和社會訴訟信訪壓力。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，秦嶺地區(qū)小水電總資產(chǎn)規(guī)模約150億元，2019年發(fā)電總收入超過10億元。因此小水電對于地方政府的意義不僅僅局限于供電穩(wěn)定性，也是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的一部分，當(dāng)然還有近萬人的就業(yè)問題。尤其是對于很多剛剛脫貧的區(qū)縣來說，這些社會效益更為重要。

業(yè)主們坦言，很多建設(shè)年代久遠(yuǎn)的水電站沒有考慮最小下泄生態(tài)流量的問題，造成河段斷流河道干涸，同時(shí)部分電站還存在廢機(jī)油泄露造成水體污染、庫區(qū)富營養(yǎng)化等問題，確實(shí)曾經(jīng)對秦嶺地區(qū)的生態(tài)化就造成了很多影響。

“但是從2019年開始，整個(gè)陜西省的小水電站都落實(shí)了生態(tài)流量，90%以上為無節(jié)制下泄。目前秦嶺地區(qū)所有小水電生態(tài)流視頻監(jiān)控都接入了水利部門監(jiān)控平臺。”上述小水電業(yè)主說，“至于廢機(jī)油問題，目前小水電已經(jīng)落實(shí)國家危廢處理規(guī)定，每座電站廠房都設(shè)有廢油處置間，廢機(jī)油完全可以進(jìn)行二次精濾重新變廢為寶。電站庫區(qū)富營養(yǎng)化可以通過養(yǎng)殖魚類、人工清理等方式預(yù)防。”

中國水力發(fā)電工程學(xué)會副秘書長張博庭認(rèn)為，以生態(tài)環(huán)保的名義對小水電實(shí)行一刀切的拆除、退出，表明政府還沒有意識到符合環(huán)保要求的小水電對于碳中和的重要意義。“符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的小水電是可再生清潔能源項(xiàng)目，不僅能夠助力碳中和，還可以為發(fā)電出力波動(dòng)較大的風(fēng)電、光伏提供調(diào)峰、調(diào)頻。而且很多小水電不僅僅具有發(fā)電的功能，還有防洪、灌溉、供水等綜合效益。僅僅拆除發(fā)電機(jī)組的行為不僅對保護(hù)生態(tài)環(huán)境沒有任何意義，還白白損失了碳中和的效益。”

截至2020年底，陜西省可再生能源裝機(jī)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了2415萬千瓦，超過全省發(fā)電裝機(jī)三分之一，年發(fā)電量364億千瓦時(shí)，在全社會用電量占比超過五分之一。陜西省未來的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)可再生能源裝機(jī)規(guī)模占比50%，發(fā)電量占比40%。

如此高比例的可再生能源滲透率，需要足量的調(diào)峰、調(diào)頻能力。如果電化學(xué)儲能沒有解決成本問題，小水電又因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)保紅線被大規(guī)模拆除，那么可以為陜西省風(fēng)光發(fā)電提供調(diào)峰、調(diào)頻的只有煤電機(jī)組。

“小水電在全球范圍內(nèi)都是綠色、環(huán)保、可持續(xù)的可再生發(fā)電電源。”張博庭說，“中國用了幾十年的時(shí)間成為全球小水電領(lǐng)域的主導(dǎo)者。我們更應(yīng)該積極發(fā)揮小水電的減排作用，推動(dòng)符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的小水電繼續(xù)健康、快速發(fā)展。這樣才符合國家的碳中和戰(zhàn)略。”