新一輪電力體制改革以來，我國電力市場化交易方式不斷豐富，市場規模不斷擴大，八個電力現貨試點市場陸續開展了長周期結算試運行，市場交易體系基本形成，我國電力市場化改革和建設取得了顯著成效。但隨著改革不斷深入，一些制約我國電力市場健康可持續發展的深層次、根本性、全局性問題仍未得到有效解決，如電力市場頂層設計缺失，框架體系、實施路徑尚不清晰。因此，吸收借鑒國外成熟經驗，充分考慮我國實際情況，遵循市場經濟一般規律和電力發展基本規律，全面務實地思考和研究有關問題，在我國已有電力市場建設基礎上優化完善并進一步系統化、科學化，提出具有中國特色的電力市場頂層設計方案已成為亟待解決的問題。

全國統一電力市場的概念及推進情況

統一市場的內涵與主要特征

所謂統一市場，指在一國（或多國、或區域）范圍內，基于社會分工和市場經濟發展基礎形成的各地區市場相互開放、規則統一、公平競爭、通達順暢的市場體系。在統一市場中，市場機制在資源配置中起決定性作用，市場壁壘基本消除，生產者自主經營、平等競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換。在現代市場經濟國家，統一市場是市場機制發揮作用、經濟健康穩定運行、經濟社會協調發展的基礎。

概括起來，相對完善的統一市場具備以下衡量標準或主要特征：一是市場的開放性。在統一市場內，各地區市場之間相互開放、緊密聯系，市場準入、商品和要素流動沒有地域之間的限制和封鎖，并與外部市場相互連通。二是規則的一致性。在統一市場內，具有統一的市場運營規則、監管制度，為所有市場主體、商品和要素流動提供公開、公正、公平的市場環境。三是競爭的公平性。在統一市場內，所有市場主體自主決策、自主經營、自負盈虧，具有平等獲得生產要素、資源的權利和機會，在公開透明的市場規則下平等地參與市場競爭。四是商品的流動性。在統一市場內，商品和要素在比較利益基礎上具有自由流動的內生動力，自主界定其流動范圍，同時具有相應的流通基礎設施條件，能夠保證在更大的空間范圍內通達順暢地自由流動。五是價格的市場性。在統一市場內，能由市場形成的價格都由市場供求關系決定，價格能及時、準確地反映市場供求關系變化，政府不對其行政干預。

根據我國統一開放的社會主義市場體系整體發展要求，近年來，我國煤炭、石油、天然氣等各類能源產品都在逐步推進全國統一市場建設，取得了積極成效。電力行業是支撐我國經濟社會發展的基礎產業，電力市場是全國統一市場體系的重要組成部分，建設全國統一電力市場可以為電力商品和生產要素自由流動和優化配置創造條件，使經濟保持活力和效率。

全國統一電力市場的概念

20世紀初，國內就已經有學者提出“全國電力市場”的概念并引發學術界討論。2002年第一輪電力體制改革啟動，《電力體制改革方案》（國發〔2002〕5號）中，基于“大部分地區形成了跨省的區域性高電壓等級的主網架”、“省際之間市場壁壘阻礙了跨省電力市場的形成和電力資源的優化配置”的現實情況，首次提出依托區域電網“初步建立競爭、開放的區域電力市場”，但并未提及全國統一電力市場的相關表述。2015年新一輪電力體制改革啟動，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）明確提出“在全國范圍內逐步形成競爭充分、開放有序、健康發展的市場體系”。配套文件《關于推進電力市場建設的實施意見》（發改經體〔2015〕2752號）中，提出“電力市場分為區域和省（區、市）電力市場，區域電力市場包括在全國較大范圍內和一定范圍內資源優化配置的電力市場”。相較于第一輪電力體制改革，新一輪電力體制改革的“區域電力市場”范圍更加擴大，概念也更接近于“全國統一電力市場”。

全國統一電力市場推進情況

2020年以來，國家密集出臺了一系列推進全國統一電力市場建設的政策文件。2月，國家發改委、國家能源局印發《關于推進電力交易機構獨立規范運行的實施意見》（發改體改〔2020〕234號），首次明確提出“推動全國范圍內市場融合發展，加快統一電力市場建設，促進電力資源在更大范圍優化配置”。“2022年底前，實現京津冀、長三角、珠三角等地區交易機構的相互融合，初步形成適應區域經濟一體化要求的電力市場”。“2025年底前，基本建成全國統一的電力交易組織體系”。5月全國兩會上，國家發改委作《關于2019年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2020年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》，提出“建設全國統一電力市場”的工作任務，全國統一電力市場明確作為我國電力市場改革方向加快推進實施。12月，國務院新聞辦公室召開新聞發布會發布《新時代的中國能源發展》白皮書，提出“積極推進全國統一電力市場和全國碳排放權交易市場建設”。

全國統一電力市場基礎條件

我國能源供需逆向分布和清潔能源快速發展的基本國情，決定了能源資源需要在全國范圍內流通和配置。我國能源資源供給與能源需求分布不均衡，大型煤炭基地主要分布在西部地區，風光資源大部分分布在“三北”地區，水能資源主要集中在西南地區，而用電負荷主要位于中東部和南方地區，這種能源資源與負荷需求逆向分布的稟賦決定了東西部地區存在巨大的能源互補特性。此外，近年來，我國清潔能源發展不平衡、不充分的矛盾日益突顯，清潔能源消納問題突出，存在較為明顯的地域集中分布特征，棄風、棄光主要集中在新疆、甘肅和內蒙古等西部地區，棄水主要集中在西南的四川、云南地區。要從根本上解決問題，必須建立大范圍特別是全國范圍內的電力市場，實現電力資源自由流通和優化配置。

我國電網中長期發展形態及格局，決定了區域電力市場在我國電力市場體系中發揮核心作用。長久以來，我國形成東北、華北、西北、西南（川渝藏）、華中、華東、南方七大區域電網格局，區域間相對獨立，大多通過直流線路異步互聯。基于此物理架構，形成了七大區域電力市場，這是一個長期的歷史發展過程，是根據資源配置需求而自然發展形成，也符合電網分區平衡的物理規律。中長期看，西北電網以火電為主，風、光資源豐富，西南（川渝藏）電網以水電為主，兩網具有互補特性，加強互聯可實現風光水火多能互濟；其他相鄰區域電網電源結構類似，通過加強電網互聯來優化資源配置需求不大。總體來看，我國將繼續維持七大區域電網相對獨立的格局不變，區域間大多通過直流輸電和背靠背互聯方式實現余缺互劑。

我國行政管理體制和財稅體制、電力發展規劃、電價體系、電力供應和安全生產等均按省實施管理，決定了省級電力市場在我國電力市場體系中發揮基礎性作用。省級政府是我國現行行政管理體制和財稅體制中極其重要的環節，要推動市場化建設，就必須以省級市場為基礎，發揮省級政府在電力體制改革中的作用，充分調動其參與電力市場建設的積極性。此外，電力行業與其他行業相比有其特殊性，其最基本、最重要的規律就是分區平衡。我國電力發展規劃、電價體系、電力供應和安全生產等均以省為基礎，建立省級電力市場，市場體系與電力規劃、電價、生產、調度體制相適應，保證了交易權利與安全義務相統一。2019年我國電力市場化交易規模約2.83萬億千瓦時，省內市場化交易占比近76.4%。從交易規模來看，省內市場化交易是我國電力交易的主體。

全國統一電力市場總體框架

電力市場建設是一個多約束、多目標綜合優化的問題。全國統一電力市場頂層設計，既要滿足電力資源優化配置、促進清潔能源充分消納的內在要求，又要考慮我國跨省跨區輸電物理網架結構和地區經濟發展水平、電價承受能力差異較大等現實狀況，還要考慮行政管理體制和財稅體制、電力交易體系、電力調度體系等體制機制約束。

電力市場建設是一個不斷深化、逐步完善的過程。全國統一電力市場頂層設計，必須平穩起步、分步推進，既要充分尊重各層級市場之間的差異，又要逐步推動各層級市場之間的融合開放、協調發展。

綜合考慮，近期全國統一電力市場體系宜以國家、區域、省級市場起步，建立分層分區、競爭充分、協調有序的三級運作電力市場，促進電力資源在全國范圍內跨區、跨省分層次優化配置。中長期，隨著實施區域協調發展戰略，電力市場逐步向縱深推進，部分具備條件的省級市場可以根據資源輻射半徑、電網互聯基礎等條件，按照社會福利最大化的原則選擇融合進入區域市場，或是直接融入國家市場，三級運作市場逐漸融合成為兩級（國家、區域）運作電力市場。遠期，隨著市場進一步發展、市場環境更加成熟、市場基礎不斷完善，跨區、跨省市場壁壘逐步打開，兩級（國家、區域）運作電力市場逐步融合成為一級運作的全國統一電力市場，最終實現電力要素資源在全國范圍內的自由流通和優化配置。

全國電力交易中心總體框架

全國統一電力市場的形成、發展有其自身階段性規律，電力市場與電力交易機構之間相互依存、相互支撐。作為實現電力市場建設戰略目標的重要組織保障，電力交易機構需要與電力市場發展階段相適應。為有效支撐全國統一電力市場建設，需要逐步構建一個主體規范、功能完備、品種齊全、高效協同、全國統一的電力交易組織體系，以實現在國家層面統籌組織大范圍、大規模的電力資源優化配置。

結合行業和市場發展趨勢，全國電力交易中心應遵循分步推進的原則，按“組建起步、融合協同、統一管理”三個階段設計。起步階段聚焦于建立組織體系，重點推動市場規則與交易平臺的統一，實現對市場運行的動態監視。融合階段推動交易機構協同運作，實現全國電力交易主要業務在統一交易平臺上集中交易、集中監視。統一階段實現交易機構深度融合，全國統一電力市場基本建立，實現全國統一的交易品種和日前以上電力中長期交易業務統一組織、統一監視。這種“三步走”設計方案遵循了《關于推進電力交易機構獨立規范運行的實施意見》（發改體改〔2020〕234號）中“循序漸進、分步實施”的總體要求，與當前業務實際和全國統一電力市場建設實際相吻合，也符合我國電力工業的基本國情。

“統一市場，三級運作”框架體系

結合我國電力市場發展實際，近期宜采取“統一市場，三級運作”電力市場框架體系，堅持在全國范圍內優化配置電力資源，省內平衡、區域優化、全國互劑，各層級遵循共同的市場機制，執行不同的市場職能，實現共同的資源優化配置目標。“統一市場，三級運作”電力市場體系，充分考慮了當前我國電網網架結構特征、各區域資源稟賦特性，符合電力市場逐步建設發展的規律，能夠暢通能源大循環、助力構建新發展格局，能夠循序漸進實現電力市場化改革長遠目標，應作為我國現階段電力市場體系的基本架構。關于“區域”的概念，是根據貫徹落實能源轉型、清潔低碳發展等國家重大能源發展戰略，統籌區域經濟社會發展、電力資源配置需求形成的市場范圍，而不應簡單以行政區劃指定某一市場交易區。

“統一市場，三級運作”電力市場框架體系，不同市場運作的功能定位應該有所區別、各有側重。國家級市場運作主要負責落實國家重大能源發展戰略、促進清潔能源在全國范圍內充分消納，區域市場運作主要打破省間壁壘、滿足電力資源區域內優化配置需求，省級市場運作主要保障省內資源優化配置、電力電量供需平衡和安全供電秩序。三者不是非我即他的抑制或替代關系，而是相互開放、相互補充的分工協作關系。

“統一市場，三級運作”電力市場框架體系，相應設立全國交易中心、區域交易中心、各省級交易中心等運營機構體系。全國交易中心主要負責落實國家能源發展戰略和能源領域重大改革部署，按照章程和規則為市場主體提供公平、規范的電力交易服務，致力于打破市場壁壘，通過區域市場、省級市場融合促進全國范圍內市場融合發展，推進全國統一電力市場建設。重點聚焦在全國統一電力市場頂層設計、統一運營規則制定、統一技術標準制定等規范化建設，可先行組織開展跨區域電力中長期交易，適時組織開展電力期貨和電力場外衍生品交易，同時指導區域和省級電力交易機構開展相關工作。區域交易中心、省級交易中心分別在國家有關交易規則框架下制定區域、省級交易規則，組織開展跨省、省級電力中長期交易，配合相應電力調度機構開展電力現貨及輔助服務交易，組織開展市場運行監測和信息披露等市場服務工作。

有關建議

充分吸收借鑒國外典型統一電力市場建設的先進經驗

北歐、美國等國外電力市場建設相對成熟，以北歐特別是歐洲電力市場、美國電力市場為代表的統一電力市場建設經驗、發展趨勢對于我國建設全國統一電力市場具有很強的參考借鑒價值，如歐洲跨國電力市場的區域價格耦合機制（Price Coupling of Regions，PCR）歷經數年豐富完善，目前已完成歐洲日前電力市場耦合，其關鍵成果之一是構建了歐洲統一市場的電價聯合出清算法（Euphemia），目前國內對該算法機理尚未有深入理解。建議深入研究國外典型統一電力市場運行機理，充分吸收借鑒國際先進經驗，結合我國實際情況，形成具體化、系統化的技術方案，并根據能源轉型升級、經濟社會發展等需要不斷優化調整。

豐富完善電力體制改革政策體系框架

近年來，國家密集出臺了一系列電力體制改革的政策及系列配套文件，涉及電力中長期交易、現貨市場建設、發用電計劃放開、電價形成機制、售電側改革、增量配電業務試點、可再生能源發展、市場監管、信息披露和信用體系等，可以說，我國電力市場建設的政策體系框架已經初步形成。電力市場建設是一個不斷深化、逐步完善的過程，隨著“2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和”愿景目標的提出，全國統一電力市場必須更多考慮新能源快速發展需要，相關政策配套體系也需要進一步豐富完善和補充，如電力市場與碳市場需要協同發展，在市場范圍、市場空間和價格機制等方面建立協調機制等，實現兩個市場更好結合，為建設全國統一電力市場奠定堅實基礎。

深入開展全國統一電力市場頂層設計方案重大專題研究

當前，國內電力市場建設仍處于探索階段，市場體系和運行機制還不健全，市場政策、交易規則變化較為頻繁，市場模式和交易品種差異較大，市場銜接機制還不完善，市場的協同性不高，這要求在推進全國統一電力市場建設過程中，全面開展市場模擬、推演、分析、論證，將相關問題研究分析清楚，再開展市場頂層設計，避免因為一些重要問題沒有“想透”造成顛覆性后果。近期，需要深入研究三級運作耦合機制、優發優購與市場、中長期與現貨市場、輔助服務與現貨市場、市場與運行等銜接機制。當前，考慮到我國新能源迅速發展、計劃與市場“雙軌制”長期并存等現實情況，亟需深入開展新能源消納、輔助服務市場建設、不平衡資金疏導等專題研究，提出切實可行的方案，解決實際問題。

全國統一電力市場頂層設計是一個系統工程，涉及電力市場空間、跨省跨區輸電、電力電量平衡、電價體系等諸多要素，這些要素復雜交織、彼此關聯、相互影響，難以就單項改革提出獨立設計方案，必須放在統一框架體系下完整、系統地考慮，形成目標清晰、路徑明確的頂層設計和可實施方案。要以更高的站位、更寬廣的視野，盡可能做到前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局，既要推動能源轉型升級，又要統籌國家政治、經濟、安全發展全局。要全面遵循、嚴格落實國家有關政策要求，盡可能做到全面、系統，既要保證政策有效落地，又要確保不出現影響市場推進的重大制約。要注重立足國情、尊重歷史，盡可能做到統籌兼顧、綜合平衡各方利益訴求，既要著眼于全局資源優化配置，也要考慮能源資源稟賦、電價水平、電網運行等客觀條件。