繼美國拜登政府以“強迫勞動”為借口宣布禁止進口所有來自新疆地區的棉花和番茄產品，現又以同樣借口指向了新疆地區的太陽能產業。目前，拜登政府正在考慮對我國尤其是新疆地區生產的太陽能電池板及組件實施制裁問題。2021年3月25日，里克·斯科特、馬可·魯比奧、約翰·肯尼迪等八名美國共和黨籍參議員向參議院提交《禁止購買在中國生產或組裝的太陽能電池板提案》(又稱為《把中國排除出太陽能產業2021年提案》)，禁止美國聯邦資金用于采購中國生產，尤其是在存在“強迫勞動”問題的新疆地區生產或組裝的太陽能電池板。

美國將重建基礎設施 重點支持可再生能源等行業

推動能源結構綠色轉型是未來三十年世界實現碳中和目標的關鍵。目前，光伏是所有能源種類中實現上述目標最理想的能源之一。作為國家戰略性新興產業之一，我國光伏產業正在成為中國為數不多可參與國際競爭并取得領先優勢的產業。我國是光伏組件生產大國，具備光伏行業全產業鏈制造優勢，硅料、硅片、電池片、組件環節在全球市占率排名第一。《紐約時報》4月20日刊文稱，美國目前幾乎完全依賴中國工廠提供的低成本太陽能電池組件。該文章強調，中國供應著全球逾80%的太陽能電池板原材料——多晶硅，其中約一半來自新疆地區，而在2019年，全球只有不到5%的多晶硅來自美國公司。

實際上，自美對華啟動“301調查”事件開始，中美在清潔能源領域，包括太陽能電池板問題上已存在數十年貿易摩擦。早在2011年，美國時任總統奧巴馬簽署軍隊撥款法案，其中包含了一項特別條款，要求美國軍方不得采購中國太陽能電池板，并要求軍方優先購買本國生產的太陽能電池板。此后，美國政府對從中國進口的太陽能電池模塊加征高額關稅，是美首次對華光伏產業進行反傾銷反補貼調查。2014年，美國對進口自中國大陸和臺灣地區的太陽能電池征收高達165.04%的反傾銷稅。這是美對華光伏產業實行的第二次“雙反”調查，是在WTO裁定美國對華光伏“雙反”調查違規的情況下加征高額關稅。2018年1月，美國政府發布公告，對進口自中國的太陽能電池板及組件在今后四年分別征收30%、25%、20%和15%的關稅。

在《把中國排除出太陽能產業2021年提案》提出時，拜登總統還公布了一項2萬億美元的基礎設施投資計劃。其中，可再生能源作為重要支持方向之一，旨在重建美國基礎設施。近日，美國太陽能工業協會發布“供應鏈追溯指南”，號稱幫助美太陽能公司避開涉嫌強迫勞動和其他非道德使用勞工生產的產品。5月12日，美國總統氣候問題特使約翰·克里也表示，拜登政府正在考慮對所謂的中國“強迫勞動”生產的太陽能電池板及其他部件實施制裁。

《把中國排除出太陽能產業2021年提案》

《把中國排除出太陽能產業2021年提案》共6條，其中第6條是對涉及的實體、行政機構和太陽能電池板的定義。涉及的實體指任何在中國有居所的實體，以及受中國政府或中國共產黨影響或控制的實體，具體由美國國土安全局局長決定。行政機構指《美國法典》第41篇第133條中的“行政機構”。太陽能電池板指的是晶體硅光伏電池和組件。

第2條是關于禁止向外國實體購買太陽能電池板的規定。在該提案通過后180天內，美國行政管理和預算部應在咨詢總務管理局后為行政機構制定標準和指南，以禁止美國聯邦政府資金通過合同或補貼形式向中國相關實體購買太陽能電池板，以及禁止使用美國政府發行的預付卡向中國相關實體購買太陽能板。此外，聯邦采購管理委員會應修訂《美國聯邦采購條例》，來禁止上述聯邦合同(主合同和分合同)的執行。

第3條是執行豁免的規定，美國行政機構長官如果向國務卿和國土安全部部長證明從中國進口的太陽能板是其唯一的供貨來源，且國務卿和國土安全部部長共同批準該執行豁免請求，則可獲得執行豁免。另外，行政機構長官提出豁免請求時應同時告知行政管理和預算局。行政管理和預算局局長應向有關國會委員會(指美國參議院對外關系委員會、國土安全和政府事務委員會，以及美國眾議院外交事務委員會、監督和改革委員會)提交季度報告，列出所有豁免請求，包括每個請求被批準或被拒絕的處理結果。

第4條是關于美國審計署提交研究報告的規定。在該提案通過的275天內，美國審計署應向國會提交一份聯邦政府機構和部門向中國有關企業購買的太陽能板數量的報告。

第5條是關于調查的規定，分為進行獨立調查和向國會提交兩步。首先是獨立調查，在本提案通過1年內，行政管理和預算局局長應與聯邦政府資助的科研機構簽訂合同就以下內容進行調研：美國關于太陽能電池板生產的國內市場的現狀和未來發展;美國國內太陽能電池板市場與該行業技術發展保持同步的能力;與太陽能電池板生產相關的全球供應鏈和勞工現狀。其次是向國會提交，即在行政管理和預算局收到調查報告后30天內，該局局長應將該調查報告提交給參議院國土安全和政府事務委員會、能源和自然資源委員會，以及眾議院國土安全委員會、監管和改革委員會、能源和商業委員會。

或將影響我國光伏上下游企業

目前，該提案已提交給參議院國土安全和政府事務委員會審議。若國土安全和政府事務委員會獲得多數人投票并通過提案，則將被提交至眾議院的下屬委員會辯論和投票。若兩院對該提案的最終文本達成完全一致，將提交美國拜登總統。若拜登總統簽署并批準該提案，則該提案就成為法律。就目前來看，該提案成為法律的可能性較大，將對我國光伏領域企業產生重大且深遠的影響。

從近兩年中國太陽能光伏組件出口市場分布占比來看，中國前十大出口市場多以傳統市場為主，如荷蘭、日本、越南、印度、澳大利亞等，美國不在其中。另外，中國太陽能電池板的原材料及技術進口對美國的依賴程度并不高。然而，太陽能電池板的原材料多晶硅產自中國新疆地區的占比高。根據去年美國發布的《新疆供應鏈業務咨詢報告》，美國將多部門聯動執法隔斷新疆供應鏈。這很可能會帶來對中國太陽能電池板及組件生產企業的經濟制裁和出口管制，還將波及與其環環相扣的我國上下游企業。另外，美國的盟友，如歐盟國家、英國、澳大利亞、日本、印度等也將受到上述政策的影響，對我國相關太陽能電池板及組件上下游企業產生負面影響。為應對美國的針對性打壓及制裁，我國太陽能電池板及組件生產企業及其上下游企業應結合自身業務模式、戰略安排等實際情況盡早建立相應的合規體系，排查并管控從進口物項到產品出口的全流程風險，并細化各個業務環節的合規管理工作。

(連俊雅為北京理工大學國際爭端預防和解決研究院研究員、北京理工大學法學院講師，魏慶為中國貿促會法律事務部法律合作處處長、中國政法大學博士生。)