內(nèi)蒙古鄂爾多斯因儲量豐富的煤炭資源和低廉電價，一度成為虛擬貨幣“挖礦者”的天堂，多家比特幣大型礦場棲身于此。世界最大的比特幣礦場曾隱身于鄂爾多斯市郊的工業(yè)園區(qū)內(nèi)，這里的礦機每秒執(zhí)行數(shù)十億次計算。礦場的電力消耗量是驚人的，15根專用電纜被用于維持整個礦場的運行，一年繳納的電費就高達1億元人民幣。

“挖礦”需要高效的電腦礦機和巨量的電力來維持。據(jù)劍橋大學一項研究顯示，比特幣挖礦的年耗電量約為121.36TWh(十億千瓦時)，可供荷蘭1700萬人口用電至少一年。劍橋大學編制的比特幣電力消耗指數(shù)顯示，內(nèi)蒙古占全球比特幣采礦計算能力的8%。

今年3月9日，內(nèi)蒙古發(fā)布了《關(guān)于確保完成“十四五”能耗雙控目標任務若干保障措施》，將虛擬貨幣挖礦歸為“落后和過剩產(chǎn)能”，要求今年4月末前關(guān)停所有虛擬貨幣挖礦項目，并嚴禁新建虛擬貨幣挖礦項目。禁令之下，這些礦主們不得不選擇離開，鄂爾多斯的“挖幣業(yè)”迅速歸于沉寂。

內(nèi)蒙古刮起的這場清退風暴，源于中國正在提速的碳達峰、碳中和“雙碳目標”所帶來的壓力。目前，中國距離2030年“碳達峰”只有不到10年的時間。全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織近期發(fā)布了一份《中國2060年前碳中和研究報告》，報告認為中國有望提前2年，即在2028年實現(xiàn)碳達峰。2020年，因為節(jié)能工作存在嚴重問題，內(nèi)蒙古相關(guān)部門被國家發(fā)改委環(huán)資司約談。約談指出，內(nèi)蒙古經(jīng)濟總量僅占全國的1.7%，卻消耗了全國5.2%的能源。這意味著內(nèi)蒙古必須對高耗能產(chǎn)業(yè)說不。

中國加速“碳達峰”，內(nèi)蒙古等高耗能、高碳排的省份成了達峰最難啃的“骨頭”。“達峰”意味著高碳省份需要調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，既要在原本優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)上“壯士斷腕”，同時自身還將經(jīng)歷一段經(jīng)濟發(fā)展上的“陣痛期”。高碳大省即將面臨艱難十年，它們的碳達峰方案如何制定？影響著中國傳統(tǒng)能源大省“碳轉(zhuǎn)型”的路徑抉擇。

“降碳”難題

“十三五”內(nèi)蒙古“能耗雙控”兩項指標均排全國倒數(shù)第一，12個盟市也“全軍覆沒”，無一完成能耗強度下降目標，“成績”頗為尷尬。“能耗雙控”指能源消費總量和強度的雙控制度。作為一項約束性指標，國家按省級行政區(qū)域設(shè)定能源消費總量和強度控制目標，對各級地方政府進行監(jiān)督考核。

“‘十三五’我們?nèi)蝿諞]完成，教訓深刻。”內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護處相關(guān)負責人對記者坦言，這樣的“成績”，讓他們感到“壓力山大”。

事實上，從“十三五”期間的相關(guān)指標就能看出內(nèi)蒙古“達標”失敗的端倪。內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委提供給記者的一份數(shù)據(jù)顯示，2018年、2019年內(nèi)蒙古全區(qū)能源消費總量分別達到2.31億噸、2.53億噸標煤，均超出國家下達的“十三五”2.25億噸標煤的控制目標。由于能耗不降反升，致使碳強度分別上升10.39%和6.03%。

鑒于能耗雙控的嚴峻形勢，雖然目前國家尚未下達各省區(qū)“十四五”能耗雙控具體目標，但內(nèi)蒙古已于去年12月底提前下達各盟市今年能耗雙控的目標任務。明確了兩個硬性約束指標——2021年全區(qū)單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗降低3%，能耗增量控制在500萬噸標準煤以內(nèi)。

內(nèi)蒙古宏觀經(jīng)濟研究中心副研究員司詠梅告訴記者，內(nèi)蒙古在全國產(chǎn)業(yè)布局中的分工定位，客觀上形成“倚能倚重”的經(jīng)濟發(fā)展方式和以能源重化工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。作為資源大省，長期依賴能源產(chǎn)業(yè)的內(nèi)蒙古，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)初級化、重型化、單一化問題突出。內(nèi)蒙古宏觀經(jīng)濟研究中心提供的數(shù)據(jù)顯示，目前，內(nèi)蒙古全區(qū)規(guī)上工業(yè)中高耗能行業(yè)企業(yè)占比近50%，能源原材料工業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重達87.2%。這些資源型產(chǎn)業(yè)能耗高但附加值低，內(nèi)蒙古消耗了全國5.2%的能源，但僅貢獻了1.7%的經(jīng)濟總量，單位GDP能耗是全國平均水平的3倍以上，很大一部分能源消耗都用在了低水平的產(chǎn)業(yè)和項目上。

同時，內(nèi)蒙古為促進富余電力裝機消納出臺的優(yōu)惠電價政策，在很大程度上加速了高耗能項目向內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)移。隨著新建資源型產(chǎn)業(yè)項目集中投產(chǎn)，帶來巨大的能耗增量，加之存量高耗能行業(yè)生產(chǎn)旺盛，能耗大幅反彈。

與之相印證的是內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境廳一份關(guān)于“控制溫室氣體排放目標責任落實情況”的報告，報告敘述了內(nèi)蒙古降碳面臨的主要困難：一是內(nèi)蒙古在全國發(fā)展大局中的功能定位，客觀上造成碳排放剛性增長。因落實政策要求，內(nèi)蒙古參與全國產(chǎn)業(yè)布局分工，承接了一批煤電、煤化工、鋼鐵、電解鋁等項目，形成了高耗能、高排放局面。二是高耗能行業(yè)生產(chǎn)旺盛，導致存量能耗集中反彈。

內(nèi)蒙古“降碳”面臨著重重現(xiàn)實困境，“達峰”總體思路如何明確尤為關(guān)鍵。制定“碳達峰”路線圖，核心目標是控總量、控強度，還是控碳排放增速？“當然是以強度優(yōu)先，但總量必須得把住，另外碳排增速也需要去管控。”前述內(nèi)蒙古發(fā)改委相關(guān)負責人對記者說。

在長期跟蹤研究各省碳排放的環(huán)保組織——公眾環(huán)境研究中心(IPE)主任馬軍看來，內(nèi)蒙古實現(xiàn)上述三個目標都不是一件容易的事。馬軍列舉了一串數(shù)據(jù)，目前內(nèi)蒙古碳排放總量位列全國第四，人均碳排放強度全國之最，碳排放的年均復合增速也“位列前茅”。馬軍認為，對于內(nèi)蒙古而言，控制碳排總量是最難的，因為缺乏明確的總量峰值概念，而碳強度雖是一個清晰的約束指標，“但是很遺憾，內(nèi)蒙古很難完成”。

中國人民大學環(huán)境學院黨委副書記兼副院長龐軍建議，內(nèi)蒙古需要對每年的碳排放情況作出詳細的測算，以便明確未來的發(fā)展規(guī)劃，確定“碳達峰”的時間表和路線圖。

“達峰”需不需要緩沖期？

內(nèi)蒙古碳達峰時間表尚未公布，“達峰”時間節(jié)點的選擇，是關(guān)鍵“玄機”。多位內(nèi)蒙古當?shù)卣缛耸肯蛴浾咄嘎叮瑑?nèi)蒙古預計確定不晚于2030年實現(xiàn)碳達峰。這一說法得到了內(nèi)蒙古發(fā)改委相關(guān)人士的確認。由于業(yè)務的調(diào)整，內(nèi)蒙古碳達峰行動方案，由原先的內(nèi)蒙古環(huán)境資源廳改為內(nèi)蒙古發(fā)改委負責牽頭制定。

圍繞“達峰”時間節(jié)點，爭取“達峰”緩沖期和國家政策的傾斜是此輪政策醞釀的焦點。在碳達峰路徑上，內(nèi)蒙古面臨兩個選擇：一是爭取一定的緩沖期，漸進式推進碳達峰；二是從“十四五”開始就嚴控碳排放，這樣“達峰”的壓力就不會集聚到“十五五”期間。

內(nèi)蒙古科技大學教授張璞告訴記者，內(nèi)蒙古碳達峰是刻不容緩的。他認為，內(nèi)蒙古“達峰”越早，意味著峰值越低，將來代價就越小，碳中和的目標就容易實現(xiàn)。龐軍對此持相似觀點，他指出，內(nèi)蒙古從現(xiàn)在開始著手嚴控碳排放，并非是要求其將碳排放降得很低，而是要采取一切必要的措施來逐步減少碳排放。從“十四五”開始，內(nèi)蒙古應把控制碳排放作為一個重要的目標。

因為對于能源經(jīng)濟存在路徑依賴，內(nèi)蒙古無論選擇何種路徑，碳達峰就是一場“削骨剔肉”的產(chǎn)業(yè)變革，內(nèi)蒙古將經(jīng)歷一段經(jīng)濟發(fā)展上的陣痛期。“用9年的時間，想把30多年來所形成的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和能源結(jié)構(gòu)扭轉(zhuǎn)過來，難度很大！”內(nèi)蒙古發(fā)改委資環(huán)處相關(guān)負責人對記者表示，內(nèi)蒙古還是希望得到一定的緩沖期。“如果壓得過緊，為了完成目標，我們只能采取一些應急措施或者政策‘一刀切’，這違背了碳達峰的初衷。”該負責人說。相關(guān)人士還透露，此前根據(jù)內(nèi)蒙古環(huán)保部門的測算，內(nèi)蒙古預計是在2035年左右碳達峰。

馬軍認為，內(nèi)蒙古2030年碳達峰，事實上相當于已經(jīng)給了緩沖期，在此之前，全國大部分省份都將比它先期“達峰”。內(nèi)蒙古如此大的碳排放體量，如果不能保證2030年“達峰”，將會影響全國的“達峰”進程。龐軍認為，如果給予內(nèi)蒙古一定的緩沖期，那么就意味著有些省份在碳排放方面，需得做出更大的下降幅度，這是一個缺乏操作性的選項。

也有專家提出不同觀點。中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員、國家發(fā)改委能源研究所高級顧問韓文科接受記者采訪時表示，碳達峰是全國性的“達峰”，并不是說這個時間點，每個地區(qū)都必須要“達峰”。要支持有條件的地區(qū)盡早率先實現(xiàn)碳達峰，“即使一些地區(qū)在2030年之后‘晚達峰’，中國仍能保證碳達峰的大局。”韓文科說。

產(chǎn)業(yè)清退風暴

“回去后你們幾個盟市對號入座了！”2020年末召開的內(nèi)蒙古全區(qū)發(fā)展和改革工作會議上，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委主要領(lǐng)導在報告中直接點名了烏蘭察布市的鐵合金，烏海市的焦化，鄂爾多斯市的煤化工。

內(nèi)蒙古每年10億噸左右的煤炭產(chǎn)量中，約三分之二以原煤形式直接銷往區(qū)外，三分之一留在區(qū)內(nèi)加工轉(zhuǎn)化。就地加工轉(zhuǎn)化中有約 50%用于火力發(fā)電，約20%用于煤化工產(chǎn)品生產(chǎn)。今年2月25日，內(nèi)蒙古發(fā)改委發(fā)文明確了煤電去產(chǎn)能標準，這些煤電機組，原則上2023年底前全部退出。隨著碳達峰進程的推進，煤電是否將要退出內(nèi)蒙古？

目前，內(nèi)蒙古火電機組占電力裝機總量的70%。2020年，內(nèi)蒙古煤電發(fā)電量達4782億度，約占總發(fā)電量的85%。煤電仍然是電力生產(chǎn)的“壓艙石”。近年來，內(nèi)蒙古一直試圖加大能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度。2020年底，內(nèi)蒙古風電裝機規(guī)模已突破 3700 萬千瓦，居全國首位，太陽能發(fā)電裝機規(guī)模超過 1100萬千瓦，也位居全國前列。但從能源消費結(jié)構(gòu)上來看，“一煤獨大”的局面仍未得到有效解決。“用電缺口增加，或者是對外輸出的任務加大的時候，如果不能穩(wěn)定匹配相應的新能源，還得指望煤電。”內(nèi)蒙古發(fā)改委環(huán)資處相關(guān)負責人說。

政策壓力之下，新舊能源轉(zhuǎn)換，新能源能否做好替代，這是內(nèi)蒙古所面對的“考題”。張璞告訴記者，內(nèi)蒙古風電、光電資源豐富，但光電上網(wǎng)和風電并網(wǎng)仍存在亟待解決的難題。4月27日，全國新能源消納監(jiān)測預警中心發(fā)布的《2021年一季度全國新能源電力消納評估分析》(下稱《分析》)顯示，內(nèi)蒙古蒙西地區(qū)棄風情況最為嚴重，其次為青海和新疆，棄風率分別為13.3%、12.1%和6.5%。

煤化工項目也存量巨大。坐擁煤海的內(nèi)蒙古，曾迎來數(shù)波煤化工投資熱潮。內(nèi)蒙古各地曾大量上馬煤化工項目，甚至出現(xiàn)“逢煤必化、遍地開花”的現(xiàn)象。“十三五”期間，內(nèi)蒙古能源綜合生產(chǎn)能力超過8億噸標煤，煤炭產(chǎn)能達到13.4億噸，煤制油氣、煤制烯烴等煤化工產(chǎn)業(yè)年轉(zhuǎn)化煤炭超過1億噸。煤化工帶來的“副作用”有高污染、高能耗和高碳排放，其碳排放強度高于全國平均水平10~20倍。

盡管內(nèi)蒙古形成了規(guī)模巨大的煤化工產(chǎn)業(yè)集群，但煤化工項目卻并不賺錢。中國礦業(yè)大學化工學院首席教授魏賢勇曾多次前往內(nèi)蒙古地區(qū)考察調(diào)研煤化工項目。魏賢勇告訴記者，大部分的煤化工項目都處于虧損狀態(tài)。“煤化工是用‘熱’的方式來獲得產(chǎn)品，基本上四五噸煤才換得一噸的產(chǎn)品。”魏賢勇解釋道。然而在資金和政策補貼雙重加持下，各地上馬煤化工項目的沖動依舊強烈。今年，內(nèi)蒙古烏海等地，多個煤化工項目開工。

內(nèi)蒙古發(fā)改委環(huán)資處相關(guān)負責人對記者表示，他們希望以“能耗雙控”為抓手，用一種倒逼式的手段，來減少化石能源的消耗。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，控溫降碳工作被納入官員的評價考核，占“盟市黨政主體責任落實情況”15分中的5分。“碳達峰，內(nèi)蒙古肯定能達成。但對內(nèi)蒙古來說，所要考慮的是付出多大的時間成本和代價。”內(nèi)蒙古發(fā)改委環(huán)資處相關(guān)負責人說。

隨著相關(guān)退出政策的落地，大量落后產(chǎn)能企業(yè)將被淘汰出局。今年3月26日，內(nèi)蒙古工信廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)淘汰落后化解過剩產(chǎn)能計劃的通知》，要求各盟市制定淘汰落后產(chǎn)能的具體時間表，并要求2022年底前完成產(chǎn)能退出任務80%以上。電石、鐵合金、電解鋁等產(chǎn)業(yè)是重點淘汰對象。在這場凌厲的產(chǎn)業(yè)清退風暴中，鐵合金行業(yè)首當其沖，限產(chǎn)比例達到47%左右。鐵合金為高耗能行業(yè)，短期內(nèi)關(guān)停鐵合金等高耗能行業(yè)能使內(nèi)蒙古地區(qū)碳排放量快速下降。

內(nèi)蒙古發(fā)改委環(huán)資處相關(guān)負責人表示，淘汰落后過剩產(chǎn)能企業(yè)，并不會引發(fā)失業(yè)潮。而為了降碳，內(nèi)蒙古需要付出多大的經(jīng)濟代價，則是未知數(shù)。內(nèi)蒙古部分地區(qū)難舍高碳產(chǎn)業(yè)的背后，是仍然難以擺脫對資源型產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的依賴，同時對碳達峰沖擊經(jīng)濟增長心存憂慮。內(nèi)蒙古興安盟發(fā)改委主任梁彥君曾在一次會議上直言不諱：“‘能耗雙控’這一塊，2021年自治區(qū)指標已下達，給我們的增量是18萬噸、單位GDP下降2.75，雖然這個標準在幾個盟市中是最低的，但對我們來講，是嚴重影響和制約了興安盟明年的經(jīng)濟發(fā)展。”興安盟測算，當?shù)噩F(xiàn)在僅運行的鋼鐵和化工項目，2021年生產(chǎn)預計需要增量約93萬噸，再加上烏蘭大化肥項目2×66萬千瓦燃煤機組的投入運行，整個“十四五”，興安盟約需350萬噸到400萬噸的能耗指標。18萬噸的指標與三四百萬噸的現(xiàn)實需求相差懸殊。

“內(nèi)蒙古面臨的局面很棘手。”環(huán)保研究者陽平堅對記者指出，近些年來，內(nèi)蒙古舊動能已經(jīng)喪失了增長的紅利，新動能還沒有培育起來的，缺乏新的增長級。內(nèi)蒙古發(fā)改委在一份材料中提出，建議中央財政設(shè)立應對氣候變化及低碳發(fā)展專項資金，幫助內(nèi)蒙古培育新的經(jīng)濟支撐點。

省際“碳不公平”現(xiàn)象求解

2017年，北京最后一座大型燃煤電廠——華能北京熱電廠停機備用，北京成為全國首個永別煤電的城市。此后，位于北京以北255公里的內(nèi)蒙古正藍旗草原的上都電廠是華北網(wǎng)北線的唯一電源點。上都電廠一、二期各裝備兩臺單機60萬千瓦機組，三期工程裝機容量為372萬千瓦。發(fā)電燃煤全部來自錫林郭勒的褐煤，所發(fā)電力由兩條500kv輸電線路直接接入北京電網(wǎng)。

與內(nèi)蒙古碳排放的“三高”相比，北京是全國少有的碳排放“三低”地區(qū)。2020年，北京碳強度為全國省級地區(qū)最低。中國人民大學重陽金融研究院高級研究員劉戈近期撰文指出，應當盡量避免可能出現(xiàn)的“碳減排不公平”現(xiàn)象，一些能源富集省份無形中為外省承擔了部分碳排放，進而在碳排放空間分配及經(jīng)濟效益上均處于劣勢地位。因此，相關(guān)受益省區(qū)也應在規(guī)則制定上盡力而為。

已有不少學者在關(guān)注省際間的“碳不公平”現(xiàn)象。在最新一期《中國環(huán)境科學》上，南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院有限責任公司、中國人民大學環(huán)境學院的多位專家撰文表示，部分發(fā)達省份不僅讓外省承擔了自身的部分碳排放，而且獲得了來自外省的GDP凈輸入。

研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古、山西、河北都是化石能源生產(chǎn)較為集中或自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向于重化工業(yè)的省區(qū)，在大量為外省提供能源密集型產(chǎn)品的同時，也導致自身排放量顯著增加，屬于碳排放輸入型省份；而廣東、浙江、北京、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達省市，通過大量消費外省產(chǎn)品而避免了本地生產(chǎn)帶來的碳排放。

內(nèi)蒙古發(fā)改委環(huán)資處相關(guān)負責人告訴記者，他們一直想要爭取國家對內(nèi)蒙古推進碳排放達峰行動給予政策支持。內(nèi)蒙古方面主要訴求是，在分解“十四五”碳強度下降指標時，將作為煤化工原料未參與燃燒的煤炭從總能耗中扣減，對外送煤制氣等清潔能源參照外送火電的核算方法核減碳排放量，對列入國家規(guī)劃布局或核準批復的重大項目實行碳排放單列單核。

陽平堅則建議，省域之間經(jīng)濟交往可以把二氧化碳排放的成本計入到商品的價格里，“北京購入那么多內(nèi)蒙古的煤電，可以把二氧化碳排放的成本計入到電價里面去。如果是綠電，則可以給內(nèi)蒙古一些補償”。

能源基金會首席執(zhí)行官兼中國區(qū)總裁、原國家應對氣候變化戰(zhàn)略中心副主任鄒驥并不贊同建立省際間的補償機制。他認為，國家內(nèi)部有中央政府進行調(diào)控，省際間就得按照供需原則去行事。地區(qū)之間的差異光靠財政轉(zhuǎn)移支付，是杯水車薪。解決的辦法在于，通過市場機制建立起省域間的物質(zhì)流、能量流和價值流，這需要打通跨省域間的市場壁壘。

多位受訪學者對記者指出，中國的碳達峰需要從“全國一盤棋”的視角去布局。中央層面需要做好政策統(tǒng)籌和頂層設(shè)計，并科學界定各省的碳排放責任。