一場顛覆性的大討論正在中國能源領域展開，主題是中國現役的1000多座燃煤電廠會不會被判“死緩”？以及未來中國電力系統究竟應是什么樣的？

這場大討論從2020年初就開始發酵。當時，美國馬里蘭大學全球可持續發展中心、國家發改委能源研究所和華北電力大學等單位共同發布《加快中國燃煤電廠退出：通過逐廠評估探索可行的退役路徑》報告((以下簡稱《退役路徑》報告)。報告認為，加快中國電力行業深度減排，推動傳統燃煤電廠從能源系統中有序退出是可行的。“為實現這一目標，中國應該停止新增燃煤電廠，在短期內迅速淘汰已被識別出的優先退役機組，并盡快對煤電的定位進行調整，推動煤電由基荷電源向調節電源進行轉變”。

報告發布后，在社交媒體、行業人士間引發了巨大爭議，支持和反對“煤電退出”的聲音都有不少。這些爭論，在一年之后的今天，顯得更有緊迫性和現實性。去年9月，中國首次明確宣布，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。電力行業是最主要的碳排放部門，2020年，中國電力行業碳排放占全國碳排放總量的37%。一煤獨大的局面在電力行業十分突出。

能源基金會首席執行官兼中國區總裁、原國家應對氣候變化戰略中心副主任鄒驥在接受記者采訪時指出，此次有關電力系統未來命運的探討，涉及電源、電網、負荷、儲能以及電力市場體制機制等各環節。他透露，電力行業碳達峰行動方案正在探討規劃，包括國家發改委、國家能源局等多個部門都參與其中，兩大電網、五大發電集團也是重要影響力量。今年年內，電力行業達峰路線圖、時間表會有重大政策出臺。

逆勢上馬的煤電項目

華北電力大學經濟與管理學院教授袁家海注意到，2020年新冠疫情發生之后，為了拉動投資、刺激經濟，一大批煤電項目逆勢上馬。他告訴記者，根據公開數據計算，2020年新核準煤電裝機容量合計為4610萬千瓦，約占“十三五”期間核準總量的32%，是2019年獲批總量的3.3倍。

特別是在2020年的第四季度，也就是中國已明確提出碳達峰、碳中和的雙碳目標之后，仍有湖北、江蘇、貴州等12個地方的發改委部門核準通過了總量為80萬千瓦的煤電項目，占全年通過量的17.5%。

國際環保組織綠色和平也注意到了這種趨勢。2021年3月29日，綠色和平發布簡報《2020年煤電核準熱潮不可在“十四五”期間重演》。簡報指出，2020年新批煤電數量回彈，4610萬千瓦地方煤電在“十四五”前搶閘沖鋒。簡報作者之一、綠色和平項目副總監張凱認為：“2020年各省審批大量燃煤電廠的短視行為，有悖于中國綠色低碳發展的中長期戰略需要。”

中國新核準通過的煤電裝機總容量在“十三五”期間呈U形曲線上升，顯示出嚴控新增煤電項目之難。

煤電行業已經深陷虧損泥潭多年，虧損面長期高達50%。根據國資委的公開信息，截至2018年末，五大電力央企——國家能源集團、華能、大唐、國電投、華電負債總額1.1萬億元，平均資產負債率73.1%，虧損面54.2%，累計虧損379.6億元。西北、西南、東北區域15個省區的央企煤電業務2018年整體虧損。以西北地區為例，甘肅是煤電大省，但截至2018年底，甘肅省內19家煤電企業整體累計虧損達176億元，有4家資產負債率高于200%。

壓減煤電對中國很多地方都是一個難題。為化解煤電產能過剩的局面，監管部門嘗試了多種行政手段嚴控煤電規模。國家能源局曾兩次叫停多省不具備核準建設條件的以及已核準的新建、在建煤電項目，并發布3年內各地煤電規劃建設風險預警，預警結果為紅色的區域表示該地存在電力冗余，不允許新建煤電項目。2016年，預警首次發布時，除西藏未被列入評級，國內僅有六省是綠色、橙色區，其余皆為紅色區。

西北五省區的煤電整合正是在嚴控煤電項目的前提下開展。國資委從2019年起，啟動了甘肅、陜西、新疆、青海、寧夏這5個煤電產能過剩、煤電企業連續虧損的省區的資源整合試點工作。核心方案是“一省一企”，即每個省的煤電只保留一家牽頭央企，另外四家央企在該省的煤電企業劃轉至牽頭央企。具體說來，華能牽頭甘肅，大唐牽頭陜西(國家能源集團除外)，華電牽頭新疆，國電投牽頭青海，國家能源集團牽頭寧夏。2020年12月，隨著新疆相關煤電廠移交工作完成，西北五省區的煤電整合初步收官。如果一切順利的話，今年年底，五省區煤電產能最多將壓降三分之一。

華能集團能源研究院副總經濟師韓文軒在接受記者采訪時指出，煤電整合在西北試點，下一步還有可能在全國范圍內推開。正因為數年來多措并舉的煤電嚴控，裝機容量占比在2020年底首次低于50%。

然而，一邊是行業紓困，另一邊卻是煤電嚴控政策時有反復。中央第六生態環境保護督察組指出，在國家能源局內部，生態環境保護沒有擺上應有高度，沒有做到與能源發展有機融合、一體考慮，這是導致我國能源行業長期粗放式發展的重要原因。綠色和平認為，煤電核準量抬頭的重要原因，正是能源主管部門放松了煤電風險預警機制。國家能源局發布的各地煤電規劃建設風險預警，紅色地區數量連年減少，從2021年的17個，2022年的8個，減少為2023年的3個。

北京大學能源研究院特聘副研究員李想告訴記者，煤電項目規模大，對于拉動就業、拉動地方經濟的效果非常明顯。實際上，因煤電行業的虧損，幾大發電央企的投資意愿并不很強，主要還是受地方政府驅動。另外，省級電力公司的積極性也比較高。

根據袁家海的統計，目前處在開發階段(在建、緩建、停建、封存、核準、核準前開發和宣布)煤電項目的容量共計4.13億千瓦。如果全部完成，裝機規模占全國現有煤電裝機量的40%，將會給實現碳達峰增加很大阻力。

全球能源互聯網發展合作組織在《中國“十四五”電力發展規劃研究》明確指出，當前開始每新增1億千瓦煤電機組，不僅將增加超過3000億元資產損失，同時會導致2030年前將累計減少清潔能源裝機約3億千瓦。

電力行業何時能達峰？

4月22日，在地球日領導人氣候峰會上，國家主席習近平提出，中國將嚴控煤電項目，“十四五”時期嚴控煤炭消費增長、“十五五”時期逐步減少。

中國領導人首次明確“嚴控煤電”釋放了強烈信號。綠色和平中國首席代表李雁認為，煤炭問題是中國碳減排的題眼。此前“十四五”總體規劃中沒有明確提出能源轉型與煤炭相關的路徑設計。習近平主席的發言明確了，控煤將是中國未來在減少碳排放上的一個主要手段。她認為：“‘十四五’嚴控加上‘十五五’削減這兩項，事實上已經指明煤炭消費的增長在這個五年內就要走到盡頭了。”

這也是國際趨勢，至少有25個國家和地區承諾到2030年停止使用煤炭發電。有媒體曾報道，法國計劃2021年關閉所有燃煤電廠，英國決定于2025年前關閉所有煤電設施，芬蘭提出2030年全面禁煤，荷蘭將從2030年起禁止使用煤炭發電。

中國的煤電會全面退出嗎？將來能剩多少？未來定位是什么？“十四五”還要新增煤電項目嗎？達峰時間如何確定？在電力行業碳達峰行動方案的探討中，這些是各方關注的焦點問題。

國家發改委能源研究所與美國馬里蘭大學全球可持續發展中心《退役路徑》報告得出的結論是：在氣候目標的倒逼之下，中國應在2050年到2055年之間淘汰傳統燃煤電廠，如果目標更為嚴苛，則需在2040年到2045年間淘汰傳統燃煤電廠。

該報告的執筆人之一、發改委能源研究所研究員姜克雋后來接受媒體采訪時給出了進一步的說法，他預計，到2050年，煤電的發電量將趨近于零，裝機總量將小于2億千瓦。相較當前煤電裝機的10.8億千瓦，裝機量將大量減少。

“風電光伏是靠天吃飯的，但是極端氣候會越來越多，老天肯定是越來越靠不住的，你總得有一些靠得住的東西捏在手里。” 長江學者、廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強告訴記者，他認為，未來如果還能有小部分煤電在手，至少心中不慌。

在他看來，煤電完全退出，屬于不經濟的做法。在明確可再生能源是發展方向的前提之下，碳中和路徑應進行成本比較，即煤電百分百退出，并新建可再生能源發電及儲能的成本，和剩余部分煤電作為調峰電源，并配有碳捕獲、利用與封存技術(簡稱CCUS技術)的成本。

幾位受訪專家在接受記者采訪時都認為，煤電會退出，但不會百分百退出。鄒驥預計，二三十年后，中國的電源結構中，可再生能源必然占據壓倒性的比例，但不排除仍然有少量煤電的存在。最終剩多少，目前業界尚未探討出非常明確的答案。不過，其比重必然很小，且將進行靈活性改造，定位變為調峰電源并配有CCUS技術。

一個更急迫的現實問題是，中國目前處在開發階段(在建、緩建、停建、封存、核準、核準前開發和宣布)的煤電項目，在“十四五”期間應該啟動嗎？問題的答案將直接關系到中國電力行業何時達峰。如果煤電裝機進一步增加、煤電發電量有所上升，電力行業的達峰將必然推遲。

姜克雋認為，“十四五”期間，中國完全不需要新增煤電裝機。5億千瓦煤電裝機足以滿足“十四五”甚至更長期的調峰需求，而現在煤電機組則接近11億千瓦。“我現在擔心的是，在這樣的大趨勢之下，煤電企業還逆勢投資，最后的結果可能就是投資收不回來。”

但多家研究機構都認為，“十四五”期間會有新增裝機。華北電力大學、中電聯、電規總院、國網能研院分別建議“十四五”期間煤電裝機總量為11.5億千瓦、12.3億千瓦~12.5億千瓦、12.5億千瓦、12.5億千瓦~13億千瓦，均高于當前裝機總量的10.8億千瓦。

韓文軒告訴記者，電力行業是“雙碳目標”的主戰場，還要和其他行業協同作戰，并受到經濟和電力發展速度、電力增量中非化石能源替代化石能源的速度、電力消費端替代化石能源的速度，以及受控下的煤電發展速度等多重因素的影響。經他綜合判斷，對于在“十四五”期間電力行業實現碳達峰，國家能源局缺乏信心，可能性也很小，最大可能性在“十五五”中后期。

關停電廠是一場硬仗

鄭州榮奇(俱進)熱電能源有限公司的總經理賈讓權前些年始終處在電廠關停的焦慮之中。

據媒體報道，中央環保督察組在對河南省展開“回頭看”時指出，鄭州市的“火電圍城”問題非常突出，煤電裝機量占全市發電機組的比例高達89.5%，且30萬千瓦以下的煤電機組占比偏大，煤耗偏高，經濟效益偏差。

鄭州市為了解決這一問題，要求關停或改造市內30萬千瓦以下的煤電機組，榮奇熱電的2臺21萬千瓦的機組被要求關停。賈讓權告訴媒體，就在接到關停通知的前一年，他們廠剛剛完成這2臺機組的超低排放改造，并且通過了河南省環保廳組織的清潔生產驗收。一旦關停，改造所花的4300萬元投資將全部“打水漂”，電廠5年來累計2億元的環保投入也都白花了。

更大的困境在經濟損失和人員安置上。如果榮奇熱電的2臺機組關停，其剩余壽命本應還有15年，總資產損失超過了50億元。廠內419名員工將直接失業，下游的多家供電供熱企業也將受影響。而且，因聽說榮奇熱電要關停，各銀行、金融機構紛紛抽貸。2019年中有媒體報道，該廠有關負責人稱，工人工資已欠薪7個月，煤款欠款1.7億元，材料款欠款4000多萬元。

榮奇熱電碰到的困局，在全國范圍內的煤電陸續退出中，將會不斷上演。陜西電力行業的一名從業者在自己的公眾號上寫道，“在這個能源行業翻天覆地的變化之中，火電廠猶如汪洋大海的一葉小舟，有的正在搏擊風浪，有的在巨浪之下灰飛煙滅。”

《退役路徑》報告統計了覆蓋我國裝機總量90%以上的1000多個在役燃煤電廠，通過各方效益估算，報告得出的最優解是：除了目前已運行超過10年、機組容量小于60萬千瓦、沒有采用效率較高技術的18%現役機組應在短期內迅速淘汰，其余機組應保障其30年最短運行年限，逐步淘汰，利用小時數會從當前的4350小時逐步降低至2050年的1000小時以下。

姜克雋建議，退出補貼也應該區別對待。可以按照煤電行業正常經營水平的年份作為參照系設置補貼總量。2016年之前投產的，國家對煤電機組負有責任，2016年之后投產的煤電機組，屬于國家三令五申不要投資煤電、仍然頂風上馬的機組，應由他們自尋出路。

煤電行業的失業人群是改革中棘手的部分。鄒驥告訴記者，經他們預判，從現在到2050年，中國可再生能源行業的就業人數將新增1000萬人，也就是每年將新增33萬就業崗位。對于煤電行業即將退休的老職工，財政應出錢兜底；而對于中青年，應創造朝陽產業的更多就業機會，并做好他們的轉崗培訓工作。

中國可再生能源學會風能專業委員會秘書長秦海巖告訴記者，在制定煤電逐漸退出政策和方案時，中國可以借鑒德國經驗。2020年，德國通過了《逐步淘汰煤電法案》和《礦區結構調整法案》，規定在2038年前逐步淘汰煤電，并針對煤電退出時間表、電力供應安全、就業安置、關聯產業轉型、社會保障等方面做出詳細規劃。

秦海巖指出，我國必須公開透明地討論其中存在的問題，未雨綢繆做好處置方案與資金安排，制定詳盡合理的退煤路徑。這決定了接下來10年的能源轉型成果，也決定了未來能否成功實現碳中和目標。

新能源并網的沖擊

如果制定過于激進的煤電退出方案，不僅面臨技術和經濟性爭議，公眾心理的接受度也是考慮因素之一。

針對前述的《退役路徑》報告，有網友擔憂，“由于考慮到風、光發電的不穩定性，如果按照《巴黎協定》的目標來制定煤電退出計劃的話，那么，在缺油少氣、核電安全和儲能技術限制、氫能還在萌芽的情況下，我們的能源需求和能源安全或將面臨極大的挑戰”。

原國家發改委能源局副局長白榮春也提出自己的看法，煤電退出首先要考慮到的是電力保障問題。現在各地區經濟發展對電力需求很大，這也對煤電廠提出了高要求，“要考慮煤電退出后我們能否保障電力總量的供應和分區的供應”。

林伯強指出，核電的發展空間有限，水電的潛能已開發了大部分，氣電因資源稟賦問題依賴進口、影響能源安全，因此中國能選擇的只有風電與光伏。

一份國網能源研究院的內部材料也佐證了林伯強的觀點。材料顯示，我國水電資源少、成本高。東中部水電開發率達80%以上，待開發水電集中在西南地區，要處理好生態保護、庫區移民、外送通道等問題，成本顯著提高，開發具有較大的不確定性。核電沿海站址資源約2億千瓦，已建在建0.65億千瓦，未來待開發潛力同樣有限，內陸核電開發不確定性較大，且“鄰避效應”給核電大規模開發帶來較大難度。

2020年，中國煤電裝機容量10.8億千瓦，占總裝機容量的49.1%，煤電發電量占總發電量60.8%。國家能源局黨組書記、局長章建華在4月指出，根據有關研究機構初步測算，到2060年，我國非化石能源發電量占比將由目前的34%左右提高到90%以上。

但相比煤電“大哥”，風電和光伏發電量目前只能算是“小弟”。根據中電聯公布的數字，截至去年底，并網風電2.8億千瓦，并網光伏2.5億千瓦；從發電量看，煤電發電量4.63萬億千瓦時，風電光伏發電量差距很大，只有4665億千瓦時和2611億千瓦時。

秦海巖指出，風電發展必須提速，“十四五”期間風電至少要年均新增5000萬千瓦，不設上限。中國光伏行業協會副秘書長劉譯陽也告訴記者，光伏在大力發展新增裝機，“十四五”期間的目標是年均7000萬千瓦到9000萬千瓦，“十五五”期間還將進一步提升。

風電光伏在未來將大量并網后，毋庸置疑會帶來一個新問題：將給電力系統帶來沖擊。中國工程院院士郭劍波表示，新能源消納和電力系統安全的矛盾突出，對電力系統的市場機制設計、規劃設計、生產管理、運行控制帶來挑戰。

湖南就遭遇過明顯的“新舊不協同”問題。湖南總發電裝機容量4700萬千瓦，其中火電裝機2200多萬千瓦，僅占45%左右；水電和新能源裝機超過一半，但棄風率高達35%。2020年末，湖南電力供應又出現了較大缺口、啟動拉閘限電的現象。湖南的問題，是當前中國電力結構性矛盾的縮影。袁家海指出，由于區域資源和負荷矛盾存在，局部地區電力供應仍偏緊張，與20年前電荒時不同，全國發電裝機容量已快速發展，此時出現的問題是“整體電力過剩與尖峰電力短缺并存”導致的“全年富電量，短時缺電力”現象。

新能源發電的大量并網會給電力結構性矛盾的解決增加難度。李想對記者解釋，電力系統需做到實時平衡，電源側發電，必須有用電端及時消納。如果消納不及時，電力系統會崩潰，如果用電端需求過大，電源側無法響應，電力系統也會崩潰。而風電光伏的大規模并網會給電力系統帶來間歇性挑戰，比如某一段時間風力巨大，風電發電量也迅速增多，又或者某一段時間風力驟停，風電無法供應。

這也是中國風電光伏進一步并網所必須解決的問題，用林伯強的話說，消費者喜歡清潔的電，但消費者更喜歡穩定的電。因此，建設一個靈活的、可以保障用電安全的電力系統至關重要。國網能源研究院經濟與能源供需研究所所長單保國指出，煤電退出比例和節奏必須以安全性為前提，“沒有保證安全的能源轉型是沒有意義的”。

我國風電光伏的開發主要布局在本地負荷需求少的西部北部地區，就地消納能力較弱，為更好的跨區電力資源配置，特高壓工程應運而生，西部優質的可再生資源因此輸送到中東部地區，減少當地的化石能源消耗和環境污染。然而，綠色和平的《中國電力供應安全的經濟分析與保障路徑研究》指出，以山東省為例，其作為受端省份的跨省特高壓線路共8條，只有一條線路利用率接近90%，其他都偏低，最低的利用率只有10.27%。

中央第六生態環境保護督察組向國家能源局反饋督察情況時也指出，“在可再生能源消納方面存在政策協調不力等問題，14條相關輸電通道中2條通道輸送可再生能源比例不足1%”。截至2019年年底，京津冀和長三角地區接受外送電比例分別僅比2017年提高4.1個百分點和2.7個百分點，上升不明顯。另外，計劃2017年底前建成投產的12條輸電通道，有2條滯后一年，1條至督察時還未建成。

這是掣肘電力系統碳達峰方案的痛點之一。鄒驥告訴記者，十年之間，將有六七億千瓦的新增風光裝機，會在內蒙古、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆等省區建成，大家正在探討，應建立哪些東西、南北的通道、送到哪些目標市場，“跨區域調電的機制是怎樣的？電價怎么定？電量怎么分配？這一系列都是我們要考慮的。”

劉譯陽指出，消納主要不是技術問題，而更多是政策問題。綠色和平的報告也指出，送電或受電省份涉及電力的主管部門和相關企業，為了保護本省經濟或企業利益，抬高輸配電價，或施加行政手段限制交易。而特高壓工程耗資巨大，但省間壁壘使得線路利用率低，難以收回成本。

鄒驥說，在今后的跨省區電力資源配置談判中，為打破行政壁壘，政府應退出，建立統一市場，由市場機制發揮主導作用。電價上漲恐怕也將成為題中之義。鄒驥指出，電力系統的靈活性改造必然帶來電力成本上升，但任何單獨個體都無法承受這個成本，終端用戶、電網、電廠以及儲能企業都應參與分攤成本。

在能源改革中，有一個說法叫“不可能三角”，即任何一種能源都不能做到既供給充足，又價格便宜，還清潔環保。林伯強指出，越不穩定的電力系統，意味著越貴。政府希望電價盡量不要漲，但電力系統成本不斷上升，由誰來消化？從中長期來看，電價必須要改革。