2006年至今，河南省平頂山市共有6個小煤礦發生7起重、特大事故，死亡183人(其中爆炸事故5起，透水事故2起)。平頂山市檢察機關共立案查處涉及小煤礦事故的職務犯罪60人，其中涉嫌瀆職侵權犯罪55人、貪污賄賂犯罪5人;審查批捕涉及小煤礦事故的重大責任事故犯罪嫌疑人54人，偽造、變造公文印章犯罪3人，窩藏犯罪1人。檢察機關在辦案中發現，煤礦事故背后，存在安全投入不足，生產監管不嚴，對有關犯罪打擊不力等現象。一起起表面上偶然的事故，其發生卻具有內在必然性，我們應對此高度關注，采取針對性措施，從源頭上杜絕事故的發生。
　　
小煤礦發生事故的原因
　　
1.安全投入不足。
　　
采礦本身是危險作業，現有技術條件下，不可能完全杜絕煤礦事故發生。一般來說，小煤礦事故多發，死亡率遠高于國有大型煤礦，主要原因在于小煤礦安全投入不足。表現在:一是煤礦開采證照不全或過期，需要進行技術改造。多數煤礦對應該添置的安全設備不添置，對老化的設備不更新，對已有設備沒有有效利用，只維持在“機器能轉、坑洞能出煤”的低安全狀態。二是不執行煤礦安全生產規章制度。三是忽視安全教育、培訓和安全設備的添置、更新。事故煤礦大多缺乏對安全管理人員和礦工的培訓，使得煤礦從業人員普遍缺乏自我保護意識。
　　
2.安全生產監管不嚴。
　　
一是一些監管機關、監管人員無視小煤礦私自違法生產。小煤礦的生產行為涉及供電、礦工管理、原煤儲存、運輸等多個環節，不可能不被發覺。如新華四礦在“9·8”爆炸事故發生前，借技術改造名義，偷偷違法生產，每班下井人數70至100人，生產銷售原煤20余萬噸。有關監管機關和人員卻對此視而不見。二是監管人員發現安全隱患，卻疏于監督整改。如2007年8月28日，寶豐縣煤炭工業局趙莊煤管站站長郅某在順利煤礦井下檢查時，發現該礦井下放置有炸藥、雷管后，提出將爆炸物移至井上的要求，但該礦并未整改落實，而郅某也疏于監督整改。8月31日，該礦發生井下炸藥爆炸事故。
　　
3.對涉及事故的犯罪懲治不力。
　　
表現在:一是小煤礦事故涉案實際投資人、控制人很少受到法律追究。事故涉案人員處理不到位，煤礦實際受益者不用賠償相應損失，以致他們仍有機會繼續違規經營，牟取暴利。如一個煤礦于2006年炸藥爆炸事故發生后，僅對名義上經營該礦的礦長和負責安全技術的人員進行了處理，而實際投資控股人卻未得到處理，事故發生不久即繼續違規暗自生產，以至于2007年發生重大透水事故，造成15人死亡。
　　
二是國家機關工作人員任小煤礦五職礦長者(根據相關規定，各個小煤礦必須配備“五職礦長”，具體是指礦長和分管安全、生產、機電、技術的副礦長，有的地方要求“五職礦長”中的安全礦長、技術礦長由政府部門選派)，因其身份而被定性為玩忽職守罪主體，且往往被判緩刑，從而縱容了這類犯罪行為。
　　
三是對事故背后的國家工作人員賄賂犯罪查處較少。上述7起事故中，僅新華四礦“9·8”爆炸事故中有5名國家工作人員因受賄罪被追究，對其他事故背后的權錢交易行為，深挖不夠。
　　
四是對事故背后的國家機關工作人員瀆職犯罪處罰較輕。立案查辦瀆職犯罪55人，已被法院判決26人(其中19人被判緩刑，2人被免予刑事處罰，3人被判處有期徒刑六個月，2人被判有期徒刑三至四年)。免予刑事處罰或適用緩刑的占了絕大多數，對涉及煤礦事故瀆職犯罪處罰普遍較輕。
　　
五是對涉及煤礦事故的其他犯罪深挖不夠。如寶豐縣一起煤礦爆炸事故中，該煤礦違法從一個體老板處購買炸藥25袋，并儲存在井下，最終引起爆炸。該事故中沒有人因為非法銷售、購買、運輸、儲存爆炸物被追究刑事責任。
　　
事故背后存在的問題
　　
1.小煤礦開采權的行政許可環節存在一定缺陷，為安全生產埋下隱患。
　　
行政許可環節，要求小煤礦開采必須做到“六證(采礦許可證、安全生產許可證、煤炭生產許可證、工商營業執照、礦長安全許可證、礦長安全資格證)”齊全，但行政機關在審批發證過程中，偏重形式審查，忽視對申請人的資質能力審查，沒有把好小煤礦安全開采的準入關，不具備條件的申請人通過偽造資料、證件，賄賂等手段取得證照，使小煤礦在誕生之日起就成為問題煤礦、隱患煤礦。同時，小煤礦開采權的審批涉及多個行政機關，環節多、時間長，造成煤礦投資人拿到煤礦開采權的成本很高，一定程度上刺激小煤礦投資人在生產經營中短期行為多、忽視安全投入。
　　
2.日常監管中的“一刀切”措施一定程度上成為影響煤礦安全的負面因素。
　　
每遇礦難，就要求所有小煤礦“關、停、整改”，小煤礦正常生產受到影響，在采礦許可證等各種證照都有有效期限的壓力下，必然促使小煤礦或者偷偷違規生產，或者復工后加大開采力度，都可能增加事故隱患。
　　
3.安全監管有關規定的科學性和專業性欠缺，安全監管漏洞嚴重。

有關煤礦安全監管辦法的科學性、專業性與煤礦生產實際不能適應，往往形成“制度棚架”，無法有效落實。如五職礦長的規定，在實際操作中往往有其名無其實。地方政府通過派駐駐礦安全特派員的措施加強煤礦安全生產的監管，同樣容易流于形式。如寶豐“8·31”順利煤礦爆炸事故中，王某任寶豐縣大營鎮政府派駐順利煤礦特派員，而王本人并不懂煤礦生產，駐礦期間也沒有到過一次井下，根本不可能及時發現該礦違法存放炸藥、違規掘進巷道的情況。
　　
再如，政府內部具體負責煤炭安全生產的監管部門對煤礦安全生產實行分級管理模式，要求分包某礦的監管員發現安全問題后逐級向上匯報。這一模式雖然強化了基層監管員的監管責任，但其前提是要求基層監管員及其上級監管人員都具備較強的責任心和一定的專業知識技能，否則就會導致監管無力。新華四礦發生事故前，該區主管煤礦安全的副區長在2008年1月至2009年8月間先后18次在該礦檢查安全工作，每次檢查時只能是聽聽匯報、口頭強調一下安全，即使對該礦當日下井人數較多的現象有所察覺，也因不懂煤礦安全知識，被有關人員糊弄過去。
　　
4.“掛名礦長”問題普遍，使小煤礦實際出資人、控制人輕易逃避法律追究。
　　
“掛名礦長”名為煤礦礦長、法人代表，但實質上有名無實，不具有煤礦生產經營的決定權。但一旦煤礦出事就被推出來成為“替罪羊”，真正的幕后操縱者卻逃脫了責任。
　　
5.官、煤利益一體化現象突出。
　　
表現在:一是監管者與被監管者存在密切聯系。如郟縣一起煤礦透水事故中，該煤礦的實際出資人、控制人劉某為郟縣煤炭工業局工作人員，2006年9月至事故發生時任該局安監股股長。二是被監管者與監管者之間存在權錢交易。如新華四礦在發生“9·8”特大瓦斯爆炸事故前，為保留煤柱、使盜采行為合法化等，先后多次向主管機關負責人如平頂山市國土資源局原局長、新華區委原書記等人行賄。三是官員政治利益與煤礦主物質利益糾結。現行地方財稅收支體制造成地方官員出于政績考慮而放任小煤礦的暗自違法生產行為。辦案中發現，一些違規暗自生產的煤礦，定期給轄區政府納稅或交一定數額的“安全保證金”(每年8至10萬元)，甚至有的轄區政府還借各種名義強行讓煤礦捐款(動輒數十萬元)。如新華四礦是技改礦井，按規定不允許生產，但稅務部門卻有納稅記錄。
　　
當前應采取的措施
　　
1.通過整合重組，加大對小煤礦的安全投入。
　　
小煤礦的整合重組，不應只是數個小煤礦之間的簡單合并或者是大的煤礦企業對小煤礦企業形式上的兼并，應在加大對煤礦的安全投入上下功夫，通過整合重組，實現煤礦安全生產條件的改善和安全生產能力的提高。
　　
2.改革行政管制辦法。
　　
在行政許可環節，應注重對煤礦采礦權申請人資質能力的審查，切實提高煤礦開采領域的安全投入門檻。在日常監管中，應避免動輒采取所有小煤礦停產整改等“一刀切”措施，對于符合安全要求的煤礦，應保障其正常生產經營權;對于需要停產整改的煤礦，應適當延長采礦權各種證照的期限，避免其冒險暗自生產。改進駐礦監管辦法，可聘請掌握煤礦安全知識的管理技術人員、國有大型煤礦技術人員作為監管顧問，彌補駐礦監管人員安全知識欠缺、安全管理經驗不足的缺陷。
　　
3.嚴厲打擊與礦難相關的犯罪。
　　
深挖涉及煤礦開采領域的賄賂犯罪，嚴厲打擊官煤勾結、權錢交易，剪斷官煤關系紐帶。加強反瀆職工作宣傳，從重懲處事故背后的瀆職犯罪特別是領導干部瀆職犯罪。依法追究事故煤礦實際控制人的刑事責任，堅決懲處幕后老板。開展涉煤爆炸物品專項治理，打擊非法生產、經營、運輸、儲存爆炸物犯罪以及爆炸物品監管環節的職務犯罪。
　　
4.積極推行“陽光監督”。
　　
綜合利用社會各界的力量，建立小煤礦開采領域的“陽光監督”機制，對小煤礦的出資人、控制人、經營人情況和生產經營情況實施監督，使其不能隱于幕后，并切實杜絕國家工作人員入股煤礦或者插手煤礦開采的情形;對小煤礦監管機關、監管人員以及監管措施情況實施監督，防范監管者與煤礦老板利益一體化，使監管者切實負起監管職責。(作者單位:河南省平頂山市人民檢察院)