2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上的講話中提出，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。這意味著從“十四五”開始，中國經濟發展將面臨更為嚴格的減排約束。在此之前，我國提出的是單位GDP溫室氣體下降的減排目標，沒有總量限制，屬于相對減排。2030年前碳達峰和2060年前碳中和則明確了二氧化碳排放總量的天花板和下降的總量，屬于絕對減排。與此同時，“十四五”規劃綱要還提出“保持制造業比重基本穩定”的要求，以避免追求減排目標可能導致的產業空心化問題。

保持制造業比重基本穩定是我國重要的發展經驗

保持制造業比重基本穩定，是經濟社會穩定運行的基礎保障。沒有現代化的制造業體系，經濟活動就缺乏物質基礎，就會在綜合國力競爭中受制于人，就不能滿足人民追求美好生活對物質產品的需要，也不能有力應對自然災害、傳染病疫情等重大突發事件，更不能保障國防安全、保證人民安居樂業。

保持制造業比重基本穩定，是我國跨過中等收入階段的關鍵支撐。工業化規律表明，在人均GDP從8000美元向12000美元邁進的過程中，制造業比重的過早和明顯下降，不利于一個國家或地區經濟保持較高增速從而跨過中等收入階段。例如，日本在20世紀60年代第二產業比重接近40%，韓國在20世紀80年代第二產業比重超過40%，以制造業為主的第二產業有力支撐了日本和韓國邁向高收入國家行列。形成鮮明對比的是，巴西、阿根廷等一些經歷高增長但陷入中等收入陷阱的國家，其制造業比重的顯著下降和經濟的停滯不前幾乎是同步出現的。

保持制造業比重基本穩定，是維持和提升制造業國際競爭力的關鍵。雖然我國服務業出口快速增長，但工業制品出口規模仍是服務業的約10倍，并且工業制品對外貿易自1994年以來一直保持順差，服務業對外貿易只有幾年出現順差，近年來逆差額還不斷擴大。在“一帶一路”沿線國家和地區，中國制造業企業幫助當地建設產業基礎設施、完善交通網絡、吸納就業和培養人才、創造稅收增加收入，傳播中國制造業先進的工藝技術、管理手段，在創造經濟價值的同時也提高了中國制造業企業的國際聲譽。

保持制造業比重基本穩定，有助于縮小區域發展差距。制造業因其產業鏈長、帶動性廣、吸納就業和技術擴散作用強等特點，是啟動經濟快速增長的重要產業部門，結合本地條件選擇發展適合的制造業，是我國許多地區擺脫落后、加快經濟發展的成功經驗。

保持制造業比重基本穩定，是建設創新型國家的重要保障。制造業是技術創新和業態創新最重要的要素提供方，創新活動的人才、資金、硬件設施都依賴于制造業。制造業還擁有完善的創新活動的物理系統，能夠提供創新成果產業化商業化應用的驗證場所，是技術創新的“母體”。

保持制造業比重基本穩定和實現“雙碳”目標并不相悖

與其他產業相比，制造業具有資本密集度高、生產過程對環境影響較大等特點，在協調經濟發展與環境保護方面，歐美等發達國家采取的主要措施是向他國轉移污染較大的產業和生產環節，以犧牲他國環境來維持本國經濟增長。中國沒有復制這種發展路徑，而是努力挖掘制造業減排空間，并通過推動制造業高質量發展為進一步提高減排潛能做出支撐。

制造業既是能源消費的主要部門，也是推動能源轉型的技術支撐部門。從蒸汽動力到內燃機再到電力，三次能源轉型也伴隨著制造業技術水平的提高和對能源資源利用效率的改進。隨著清潔能源技術更加成熟、政策更加完善、成本逐漸逼近傳統化石能源，大幅提高可再生能源比重將成為可能，這必將產生顯著的減排效果。

制造業發展會帶來產業結構的進一步優化。從行業大類看，目前我國電力行業、交通行業、建筑和制造業碳排放占比分別約為40%、30%和30%，制造業是僅次于能源產業產生碳排放最多的經濟部門。過去十年來，我國除鋼鐵外的高耗能制造業，按主營業務收入計算，在制造業中的占比略有提高，但能源利用效率提高更快，主要原因是產品結構的優化，參加全球產業分工的優化。隨著我國“雙循環”發展戰略的深入實施，高附加值產業的發展將進一步加快，實體經濟的技術水平會進一步提升，最終會降低能源消耗、減少二氧化碳的排放，使制造業向著更加健康綠色的方向發展。

綠色制造的發展將較大地提升制造業的減排潛力。與傳統制造相比，綠色制造是綜合考慮資源消耗與環境影響的現代制造模式，從設計、制造、包裝、運輸、使用到報廢處理的整個產品生命周期，均最大限度地采取對環境影響最小、資源利用效率最高的技術、工藝和設計理念，因此，綠色制造對節能減排具有重要促進作用，也是當前國際制造業競爭的制高點。與他國相比，我國單位GDP能耗下降最快，其中技術進步的貢獻率超過60%。在技術進步的推動下，我國目前主要制造業產品中有約40%的能效接近或達到國際先進水平，重點產業的技術減排更加超前，作為耗能和排放大戶的鋼鐵產業有望在“十四五”時期率先碳達峰。當然，從總體上看，我國制造業能效仍低于世界先進水平，一些落后的制造技術與工藝還沒有被全部淘汰，還有進一步提高的潛力。為推動世界經濟增長，聯合國倡議各國積極推動綠色復蘇，相當多的國家承諾了碳中和的時間表，可以預計，在各國政府積極推動下，綠色技術將有較大發展，并成為驅動制造業發展和經濟增長的重要動力。

促進制造業綠色發展，保障“雙碳”目標順利實現

實現碳達峰、保持制造業比重基本穩定，這不僅是我國“十四五”和2035年遠景目標的重要內容，更是全球性的議題。中國作為全球人口最多的國家、第二大經濟體和全球經濟治理的重要參與者，有義務也有能力在高質量發展制造業的同時穩步降低碳排放，為世界可持續發展作出貢獻。

科學衡量制造業碳排放水平，實施跨行業綜合減排政策。制造業是物質生產和轉化部門，其技術經濟特性決定了要消耗較多的能源資源、產生較多的污染物和二氧化碳排放，但制造業是推動服務業發展和提高農業生產率的基礎，是滿足人民美好生活需要的物質提供部門，不應因排放多而限制制造業的發展，從而使市場需求得不到充分滿足。可以考慮實施跨行業部門的“碳補償”制度，對自身雖不產生碳排放但使用高排放中間投入品的行業，征收“碳稅”或其他形式的費用，用以補償在整個產業鏈價值鏈中高排放環節的減排投入。此外，也要高度重視非制造業部門的耗能和碳排放問題，制定的減排政策應當科學合理地約束所有行業部門的碳排放行為。例如，數據中心雖然不屬于制造業，但我國的數據中心年耗電量接近2000億千瓦時，占全社會用電量的比重接近3%，是汽車制造業耗電量的2倍，相當于鋼鐵產業耗電量的三分之一。近十年來，數據中心耗電量年增速超過10%，遠超傳統高耗能產業用電量3%~5%的年增速。為此，必須對數據中心耗能進行嚴格限制，制定綠色數據中心發展戰略和相關鼓勵政策。

不斷改善制造業能源結構，提高清潔能源比重。要實現2030年前碳達峰和“十四五”時期非化石能源占能源消費總量比重提高到20%的目標，需要加快推進大型清潔能源生產基地建設，不斷優化能源供給結構。同時，引導需求側積極采取清潔能源替代方案，對清潔能源占比較高的企業實施稅收返還等獎勵政策，鼓勵制造業企業主動調整能源消費結構。不斷推進能源體制改革，進一步完善電力定價機制，優化新能源與制造業布局的協調性，鼓勵太陽能、風能、中小型水電站等清潔能源就地、就近為制造業提供電能，減少長距離電力輸送的能源浪費。

依靠技術創新和管理創新不斷提高制造業能效水平，推進制造業碳排放持續降低。針對具有全球性或區域性、長期和具有危害的工業污染問題，應加大技術投入，加強技術攻關，加快應用落地，力爭更多制造業細分行業減排技術達到世界一流水平，重點工業行業污染物和二氧化碳的排放水平接近世界先進水平。同時，加強大氣污染治理、污染土壤修復、持久性有機物污染物控制與降解等技術研發。對制造業的新技術、新工藝、新產品、新業態、新流程、新組織方式可能出現的碳排放及環境風險，要有充分評估和預防。例如，針對新能源汽車、分布式新能源可能帶來的廢舊光伏面板、廢舊電池的低碳無害處理、共享經濟可能造成的浪費等，要做好技術上和制度上的準備。