作為中國向世界作出的莊嚴承諾，碳達峰、碳中和“雙碳”目標的實現絕非易事，需有巨大的資金投入支持。已有的預測結果不盡相同，但所有投資規模預測都將超過100萬億元。如此巨量投資規模，政府資金只能覆蓋一小部分，巨大的缺口還要靠社會資本來彌補，必須借助市場化的方式來引導。市場化就需要算賬，而算賬就必須有依據。碳市場恰恰就可起到給出市場碳價信號、激勵和吸引資源向低碳綠色項目傾斜的作用。

試水碳排放權交易

碳排放交易是買方通過向賣方支付一定金額從而獲得一定數量的碳排放權。通常情況下，政府確定碳排放總額，并根據一定規則將碳排放配額分配給企業。如果企業最終碳排放量低于其獲得的配額，則可以通過碳交易市場出售多余配額獲利。反之，如果企業發現減排成本高于購買配額的成本，則到碳交易市場上購買缺少的配額。買賣雙方通過碳排放權交易形成碳價，而通過碳排放交易，所有企業作為整體以更低的成本達到了政府規定的減排目標。

2011年國家發展與改革委員會批準了七個碳排放權交易試點。這些試點既有像北京、上海、深圳高度發達的地區，又有像湖北、重慶非常典型的中、西部地區，也有制造業發達的廣東。國家希望通過這些試點獲得經驗立即推向全國，而不像以前的改革在小范圍先試。碳交易試點共覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20多個行業近3000家重點排放單位。據生態環境部披露，自試點啟動以來，截至2021年3月，碳交易試點累計覆蓋4.4億噸碳排放量，累計成交額約104.7億元，交易平均價格每噸23.8元。

碳交易試點在碳數據收集、報告、核查，開設和激活賬戶，領取發放配額，配額評估，參與交易，配額上繳和完成履約等方面取得的經驗教訓，都為完善碳排放交易試點的運行和試點向全國碳排放交易體系推進提供了有價值的參考，達到了預期目的。不過，各試點成交規模較小，流動性嚴重不足，2020年碳排放交易試點碳交易所全年平均僅有165天有成交記錄，交易最活躍的廣州碳排放權交易所也僅有238個交易日有交易行為。作為參考，歐盟碳市場主要以期貨交易為主，即使配額拍賣量只占每天期貨成交量的一小部分，但配額拍賣量平均每天仍高達300萬噸左右。相比已突破每噸50歐元、預計會繼續走高的歐洲碳價，中國碳試點的碳價偏低。自試點啟動以來到2021年3月，七個碳試點的平均交易價格為每噸23.8元。即使碳價最高的北京，自2013年11月28日開市至今，碳排放配額年度成交均價也才每噸50元至70元。碳價偏低嚴重影響對節能減排和綠色投資的激勵。

完善與加快推進全國碳市場建設的著力點

國家從“十二五”先行開展碳試點，到“十三五”安排上海負責碳排放交易系統建設、湖北武漢負責登記結算系統建設，籌備全國碳市場建設。2021年全國碳市場的建設和發展進入了新階段。1月1日，全國碳市場首個履約周期正式啟動，涉及年度排放達到2.6萬噸二氧化碳當量的2225家發電行業的重點排放單位，覆蓋碳排放近40億噸。這些重點排放單位已經在武漢全國碳排放權注冊登記系統上完成開戶資料審核工作，計劃于2021年上半年在上海全國碳市場交易系統實現線上首單交易。但在確保全國碳市場從啟動交易到平穩規范運行的同時，至少還需要從下面四個方面著力，完善與加快推進全國碳市場建設。

一是2020年3月生態環境部發布的《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》，即使最后以正式條例發布，也只是生態環境部的部門規章，約束力較低。把區域碳市場推向全國碳市場，預計沖突更劇烈、更頻繁，僅是生態環境部的部門條例是不夠的，至少要在國家層面修定條例。事實上，全國碳市場如果要實現真正的流通，必須體現分配到不同部門和地區的碳排放配額的等價性。因此，需要全國性的碳排放權交易立法，從而為碳排放權交易的設計和操作、所有排放數據得到正確測量、報告和核實的執行以及對非履約控排單位的懲罰措施提供統一的指導方針和辦法。同時這一立法將排放配額定義為一種金融資產和環境可靠的減排量。如果碳排放交易立法短期不可能的話，至少需要把擬定的碳排放權交易管理條例上升為更具約束力的國務院條例。

二是進一步完善有利于發揮碳排放交易作為市場手段實現“雙碳”目標的規則。碳排放交易在經合組織國家的實踐表明，有力度的懲罰機制是碳排放權交易市場有序運行的保障。2019年4月生態環境部發布的《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》，對于違規清繳的重點排放單位，除主管部門在分配下一年度碳排放配額時等量核減未足額清繳部分，還處按照該年度市場均價計算的未足額清繳的碳排放配額價值2倍以上5倍以下罰款。但在《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》中，對于違規清繳的重點排放單位，處罰額度調整為僅處10萬元以上50萬元以下的罰款。調整后的違規清繳處罰力度明顯減弱，比目前碳排放試點地區的相關處罰力度也弱，不利于全國碳排放權交易市場的有序運行。

三是要加快并有序擴大碳市場行業覆蓋。在確保全國啟動碳交易并平穩規范運行后，要加快擴大碳市場的參與行業和主體范圍，“十四五”期間要盡快覆蓋發電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內民用航空等八個高能耗行業。覆蓋的行業越多，企業異質性也越大，企業減排成本之間的差距可能越大，相互間的碳交易會越多，則有利于在總的減排目標下降低總的履約成本，最大化發揮碳價格的激勵約束作用。

四是要逐步增加交易品種，加快產品與服務創新。探索開展碳匯交易、碳配額質押貸款、碳資產質押融資、碳基金、碳信托、國際碳保理融資、碳交易財務顧問等產品或服務，逐步推出碳金融衍生品，如碳遠期、碳期貨等金融產品交易，探索引入個人和機構投資者和金融機構入市進行交易，助力提升市場流動性。不過，需要強調的是，這些碳市場的金融產品與服務應以服務于降低碳減排成本為出發點。從本質上講，碳排放交易是以更低的成本激勵減排的市場手段，是幫助控排單位以更低的成本實現減排，降低履約成本，提升整體履約率。

區域與全國碳排放交易體系雙軌運行

筆者曾在Climate Policy上發文指出，全國碳市場不可能一蹴而就、區域與全國碳排放交易體系雙軌運行過渡。現在全國碳市場建設，的確是區域碳市場和全國排放交易體系雙軌運行。只要是符合國家排放體系的重點排放單位，地方碳市場不再向納入全國碳市場的重點排放單位發放配額，這些重點排放單位將不再參與區域碳市場。已被區域碳市場納入但全國碳市場沒有覆蓋的行業、全國碳市場覆蓋行業里達不到排放量要求的排放單位，仍留在區域碳市場，繼續由區域碳市場負責碳配額的分配和清繳。

區域碳市場建設與中國這幾年經濟減速吻合，同時因為沒有全國排放總量約束，各試點配額分配相對寬松，各個試點的履約率非常高，履約率基本達到百分之百。相對寬松的配額分配造成碳交易試點市場上過多多余的配額，碳交易價格不高，這將是由排放試點向全國性碳排放交易體系推進面臨最棘手的問題。在區域與全國碳市場共同存在的情況下，全國碳市場和各區域碳市場碳價就可能不同。因為區域碳試點配額分配相對寬松，可能區域碳市場碳價低于全國碳市場。如果國家允許全國碳市場的重點排放單位從區域碳市場購買碳配額，但區域碳市場之間仍像現在不允許交易，就會形成某些區域碳市場與全國碳市場碳價相同，降低參與全國碳市場的重點排放單位的總的履約成本，提高區域碳市場排放單位的總的履約成本，但其余區域碳市場不受影響，碳價仍高于全國碳市場。如果國家不允許全國碳市場的重點排放單位從區域碳市場購買碳配額，但引入個人和機構投資者和金融機構入市進行交易，只要全國碳市場與區域碳市場存在碳價差異，那么全國與區域碳市場可通過個人和機構投資者等主體進行交易。

即使有全國碳市場，但中國的碳市場仍然是區域分割的市場，區域碳市場之間不連通，全國碳市場也不是與所有區域碳市場都聯通，因此中國碳市場仍然不是統一的市場。既然允許全國碳市場重點排放單位從區域碳市場購買碳配額有利于降低其總的履約成本，那為什么沒有執行呢？估計主要原因之一就是對試點分配到不同地區、部門和企業的配額的可靠性的顧慮，這取決于是否所有排放數據得到正確測量、報告和核實。各地碳市場價格差異很大，到底是因為減排成本差異所致，還是排放數據的測量、報告和核實執行的嚴厲程度不同？不能說這不是合情合理的質疑。從這個角度上講，全國碳市場可允許與排放數據做得好的區域碳市場進行交易，逐漸擴大到滿足排放數據要求的其他區域碳市場。

隨著全國碳市場納入更多的行業和排放主體，與更多區域碳市場進行交易，現有區域碳市場的存續就是需要考慮的問題。繼續運行的，可能就會聚焦于特定參與主體，比如中小排放企業（單位）和個人。也可利用區域碳市場開展特定碳金融產品和服務，比如自愿減排交易、碳基金、碳期貨、碳期權等的探索與實踐，為在更大范圍的全國碳市場平穩實施積累經驗。有些區域碳市場完成了歷史使命，也可能就不再運行。對這些區域碳市場，原來多余的配額如何處置呢？結轉這些配額有三種選擇可考慮。一是考慮折扣機制，即允許試點的配額可以進入到全國性的市場，但要進行一定的折現。這種折扣率將依賴于市場上的配額超額供給程度及它們原有市場中的價格水平。這就是說，相比配額剩余規模小的試點地區，配額剩余規模較大的試點地區折扣幅度更大。另一種選擇就是在有限的時間段允許使用試點配額，但每年只能允許一部分試點配額結轉。第三種選擇就是將配額規模與每個試點地區的配額余額結轉量聯系起來。這種做法允許試點碳市場的剩余配額進入全國的排放交易體系，但其代價就是降低該地區未來的配額分配水平。

按照上述的發展，將形成以全國碳市場為主、有鮮明特點的區域碳市場為輔的中國碳市場。

歐盟碳邊境調節機制對中國的影響和啟發

2021年3月，歐洲議會投票通過了“碳邊境調節機制”（CBAM）議案。歐盟CBAM希望在提高歐盟應對氣候變化承諾時有助于保護歐盟企業不受國際競爭力和碳泄漏威脅，并提升歐盟以外國家的氣候雄心。該議案稱，自2023年起，與歐盟有貿易往來的國家若不遵守碳排放相關規定，歐盟將對這些國家進口商品征收碳關稅。

既然CBAM機制是作為解決歐盟碳排放交易體系(EUETS)中碳泄漏風險的替代措施，那歐盟就不能對歐盟外的企業征收碳關稅而同時還對歐盟內同業競爭企業提供免費碳配額，對歐盟企業提供雙重保護。單就CBAM機制對不同生產地的“同類產品”提供差別待遇這一點，就與WTO條款不兼容，存在濫用貿易保護的嫌疑。

中國單位GDP能耗遠高于歐盟平均水平，中國的能源又以高碳的煤炭為主導，中國出口歐盟產品隱含的碳排放要遠高于歐盟同類產品。因此，CBAM會不成比例地增加中國企業,尤其是高碳行業企業的出口成本，影響中國產品的競爭力。考慮到歐盟CBAM將采用包括了生產過程中各類中間投入產品的碳排放的全生命周期的排放測算，為了出口到歐洲，中國企業也可能轉向從歐盟內部供應商進口所需的高耗能高碳原材料以減少全生命周期的碳排放。但另一方面，歐盟CBAM對中國的影響程度有限，這是因為中國鋼鐵、水泥、玻璃等高耗能原材料的產業鏈相對完善，世界工廠的地位難以替代。而且，這些初級原材料主要是中國生產中國消費。產品不出口，不進入歐盟市場，即使歐盟CBAM的碳關稅再高，CBAM也鞭長莫及。

從減少歐盟CBAM影響角度，中國應加快國內碳排放交易市場的發展，進一步擴大碳定價的覆蓋范圍，把更多的行業和企業納入到碳排放交易體系。中國可把歐盟CBAM覆蓋的行業作為優先考慮的部門，一方面只要中國按照國際承諾的義務采取了實現履約的碳定價政策，那歐盟就是對已運行的中國碳市場有重復征稅之嫌；另一方面，即使要交，也可減少需繳納的碳關稅，同時據理力爭爭取獲得豁免。

碳價一定程度反映本地區的減排成本及配額供需關系。無論從碳減排成本還是從社會成本角度，發展中國家碳價比發達國家低是合理的。歐盟CBAM機制實質上是通過對進口產品隱含的碳排放進行定價的方式，將EUETS擴展到世界其他地區，有強迫不同發展水平和能力的國家執行統一的碳價之嫌。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價政策，中國應與國際社會一道就CBAM的碳核算體系、與WTO規則的兼容性、適用的范圍和時機等議題加強對話與協調，制定出能被廣泛接受的應對競爭力和碳泄漏顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳排放邊境調節措施可能帶來的沖突。