歐盟委員會于北京時間7月14日晚正式提出氣候、能源、土地利用、交通和稅收等一攬子政策提案，以確保2030年歐盟溫室氣體排放量比1990年水平至少減少55%。歐盟認為實現2030年減排目標對于實現2050年氣候中和、落實歐盟《綠色新政》至關重要。為此，歐盟要求采取系列改革措施以加速未來10年的碳減排，包括實施更嚴格的碳交易體系并擴展碳交易覆蓋范圍、2030年可再生能源占比提高到40%、進一步提高能源效率、加速交通領域低碳轉型、推動能源稅改革、提高碳匯目標、以及為防止碳泄漏提出的碳邊境調節機制(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM)提案。

根據歐盟碳邊境調節機制提案，碳邊境調節機制將涵蓋歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領域，機電產品不受碳邊境調節機制影響。2023至2025年將作為試點階段，所涵蓋領域的產品僅需履行排放報告義務，歐盟在此期間不征收任何費用。從2026年開始，歐盟將逐年減少10%的生產企業免費配額直至2035年完全取消免費配額，同期要求產品進口者需要根據產品生成過程中產生的碳排放支付碳費用，并逐年提高費率。該提案發布之后，歐盟議會將與成員國進行磋商，若達成一致，歐盟將對碳邊境調節機制進行立法。

能源基金會與合作伙伴（Sandbag、E3G）共同梳理和分析了一些歐盟碳邊境調節機制的相關問題，以更好幫助理解碳邊境調節機制對中國可能帶來的影響。

一、碳邊境調節機制是歐盟碳市場改革的重要組成部分。歐盟擬通過對內減少碳市場免費配額，對外采用碳邊境調節機制，來提高碳市場有效性，實現2030年減排55%的目標。

歐盟碳市場目前僅針對本土產品，為保持本土產品與未支付碳價的進口產品之間的價格競爭力、避免碳泄漏，歐盟會向高碳和外貿較多的行業發放一定的碳市場免費配額（配額以內的碳排放不需要從碳市場購買）。為進一步提高碳價機制的有效性，歐盟計劃逐步取消免費配額的發放，同時擬通過實施碳邊境調節機制確保進口產品與本土產品承擔相同的碳排放成本，避免由于免費配額減少引起碳泄漏。

歐盟碳邊境調節機制影響示意圖（工作原理）

二、出口國碳定價和碳市場政策會直接影響該國出口歐盟產品所需要負擔的碳成本，歐盟碳邊境調節機制將對已經實施碳定價和碳市場的國家設置相應的抵扣政策。

對于中國而言，現有碳市場僅包括電力部門，缺乏高碳行業產品（例如鋼鐵、水泥、化工、鋁）碳定價機制，尤其是中歐有貿易往來的鋼鐵等產品，可能導致中國出口歐盟的鋼鐵和鋁產品不具有享受上述抵扣政策的機會。

面對這一情況，我們有兩個選擇，一是利用歐盟討論和逐步完善碳邊境調節機制的準備期間，盡快建立和完善全領域的碳市場和碳定價機制，與歐盟碳邊境調節機制相向而行。另外一個選擇是完全拒絕碳邊境調節機制，但這可能帶來中國與歐盟在經貿和氣候合作中產生戰略沖突的風險。

三、歐盟碳邊境調節機制目前覆蓋范圍為歐盟碳市場中電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥5類原材料產品的生產過程中的直接碳排放，對于涉及上述5類原材料的復合終端產品（例如，汽車、機械零件、鋁制品等）和其它產品近期都不會納入。

就中國而言，歐盟碳邊境調節機制目前最有可能影響到中國出口歐盟的產品為鋼鐵和鋁；大部分中國出口歐盟的其它產品（如汽車、太陽能光伏板、電子品、機械零件、家具、玩具、服裝等終端復合產品）當下不會受到影響。

四、從中歐貿易角度來看，碳邊境調節機制涉及的產品貿易額占比很小，整體影響較為有限，但是對于局部高碳鋼鐵的出口競爭力會產生較大影響。

歐盟碳邊境調節機制影響示意圖（以鋼鐵產品為例）

根據提案，受碳邊境調節機制影響最大的國家為俄羅斯、土耳其等向歐盟大量出口高碳產品的鄰國；按照2019年中國對歐盟出口總額（約3600億歐元）估算，受碳邊境調節機制影響的產品不足30億歐元，占比不足百分之一。

根據能源基金會與Sandbag、E3G的聯合研究分析，假設歐盟碳邊境調節機制全部生效，以2019年為例，中國出口歐盟的鋼鐵產品貿易額約47億歐元，將被征收約2.65億歐元碳邊境調節稅（基于2035歐盟完全取消免費配額、每噸二氧化碳征收60歐元情景）；相同情況下，歐盟向土耳其進口的鋼鐵征收的碳邊境調節稅將達到7億歐元。初步分析顯示，歐盟完全取消免費配額將造成鋼鐵成本增加21%，而碳邊境調節機制會導致中國向歐盟出口的鋼鐵成本增加約25%。但是對于碳排放較低的鋼鐵可以按照實際碳排放征收碳邊境調節稅，從而增加低碳鋼鐵的競爭力。

中國對歐盟市場出口的鋁受到的影響也較低。據估算，歐盟完全取消免費配額將造成鋁成本增加7.6%，而碳邊境調節機制會導致中國向歐盟出口的鋁成本增加約9%。2019年歐盟從中國進口鋁約15億歐元，該情景下將被征收約1.2億歐元的碳邊境調節稅。

五、碳邊境調節機制的前景。

歐盟碳邊境調節機制提案主要是針對2035年前的實施計劃，但是該期間碳邊境調節機制是否會擴大行業和產品覆蓋范圍、是否包含產品生產過程中用電產生的間接排放都不明朗。歐盟議會和成員國內部磋商達成一致的進程最終如何也有待觀察。

該機制的演變尺度大約在5-10年或更長時間，中國出口結構、產業碳排放在未來五至十年中也將面臨動態轉變，因而對碳邊境調節機制的影響評估框架將是動態發展的，而且將涉及貿易競爭力影響、實現氣候國際影響、環境影響、技術進步影響和地緣政治影響。長遠來看，歐盟碳市場和碳邊境調節機制是否會考慮機電產品等復合終端產品也是需要持續關注的。

六、總結

總體而言，碳邊境調節機制短期內對中歐貿易的整體影響有限，可以給予適當關注，長遠而言，可以通過加快發展國內低碳技術與產品、建立完善的碳定價碳市場機制等措施為應對碳邊境調節機制做好積極應對準備。

一是歐盟碳邊境調節機制對于中國可能造成影響的目前主要涉及鋼鐵和鋁，其產品出口額不到中國對歐出口額的百分之一，對于中歐貿易的整體影響有限；二是國內碳市場和碳定價機制政策可以積極抵消碳邊境調節機制帶來的影響，中國需要盡快擴大國內碳市場和碳定價覆蓋范圍，如果碳邊境調節機制中涉及產品（如，鋼鐵、鋁）未被納入國內碳市場碳定價體系中，未來將因為高漲的碳邊境調節成本影響產品價格競爭力；三是部分碳足跡較輕的鋼鐵和鋁制造者反而有可能獲得更大利潤空間。

現階段，歐盟各成員國對碳邊境調節機制的具體實施規則仍存在一些分歧，如免費配額的退出時間、是否考慮間接排放、進口國家的氣候政策如何進行量化、歐盟出口產品是否進行退稅等，歐盟有可能需要更長時間就這些問題達成一致；但是，在歐盟碳邊境調節機制正式實施之前的一段時期，將是中國建立和完善國內碳市場碳定價政策的重要機會窗口。

在歐美戰略伙伴對話中曾就碳邊境調節機制進行討論，目前不排除美國有設置碳邊境調節稅的可能性，但目前尚未形成具體計劃。美國氣候特使克里表示在COP26召開前，美國并不會對碳邊境調節機制進行討論。有貿易專家表示，美國國內尚未形成碳定價政策體系，因此不具備實施碳邊境調節機制的前提。

董鉞為能源基金會氣候變化國際事務研究員，張笑寒為能源基金會總裁辦公室項目經理，趙文博為能源基金會總裁辦公室項目助理經理，注釋略