習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上向國際社會作出“中國二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”的承諾，并在氣候雄心峰會上提出了“碳達峰、碳中和”的具體目標（以下簡稱“‘30·60’目標”）。這在體現中國作為負責任大國擔當的同時，也意味著碳減排將面臨艱巨任務和嚴峻挑戰。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中也明確了實現“30·60”目標的相關要求：“落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標，制定2030年前碳排放達峰行動方案。完善能源消費總量和強度雙控制度，重點控制化石能源消費。……錨定努力爭取2060年前實現碳中和，采取更加有力的政策和措施。”因此，在我國已實施碳排放權交易的背景下，還應在碳減排途徑、機制和政策上拓展思路，重新審視征收碳稅的問題，將碳稅作為實現“30·60”目標的重要政策選項。

一、“30·60”目標下征收碳稅的選擇

（一）對碳稅的基本認識

自二十世紀九十年代碳稅產生至今，人們對其理論和實踐上的認識在不斷深化。

1.碳稅的界定。碳稅是專門針對碳排放且以二氧化碳排放量為征收對象的稅種，無論其實現方式如何，其征收目的和稅制要素設計都應與二氧化碳排放密切關聯。我國現行對化石燃料征收的資源稅、成品油消費稅也具有調控碳排放的作用，但并不是專門針對碳排放設立的，因而不能將其視為碳稅。

2.碳價格機制中的碳稅與碳排放權交易關系。碳稅和碳排放權交易都是碳減排的政策手段，也被統稱為碳定價政策。理論和國際實踐都表明，碳稅與碳排放權交易各具優缺點，可以共存并立、互補運用，各國也都是基于本國碳減排需要等實際國情加以選擇（中國財政科學研究院課題組，2018）。因此，碳減排手段并不是只能“二選一”，而應結合國情客觀分析和選擇。

3.碳稅既是環境問題，也是經濟和社會問題。碳稅不僅是調控二氧化碳排放的環境政策，也涉及碳減排目標與經濟社會發展之間的權衡問題。在全球應對氣候變化的背景下，碳稅還涉及國際氣候變化談判和國際貿易等問題。對征收碳稅的選擇，需要綜合考慮碳減排、經濟、社會和國際等多方面因素。

（二）實現“30·60”目標有必要引入新的碳減排措施：征收碳稅

自2009年以來，我國以自主貢獻目標和承諾的方式多次提出了碳減排目標（具體見表1，略）。其中，2020年碳排放強度比2005年下降40%～45%的承諾，已在2018年提前實現。這一目標的提前實現，主要是我國綜合運用了調整產業結構、優化能源結構、節約能源和提高能效、增加森林碳匯，以及對化石燃料征稅、對節能和新能源等實施稅收優惠政策、碳排放權交易、低碳財政投入等一系列政策措施。對于“30·60”目標，尤其是2060年的碳中和目標，其實現難度遠超已提出的碳排放強度目標，顯然需要作出更大努力。總體看，化石燃料的減量化、替代化、清潔化和碳匯等仍然是我國實現“30·60”目標的主要路徑，但具體措施還需在原有政策基礎上進一步考慮引入碳稅等新的減排政策，加大調控力度。

從“綠色溢價”理論出發，碳中和的實現途徑涉及技術進步和碳價調控。從碳價調控看，碳稅和碳排放權交易是兩種主要的碳定價政策，都是通過增加碳排放成本、縮小“綠色溢價”實現碳減排目標。因此，在加大碳減排政策調控上面臨的問題是：能否只通過碳排放權交易實現“30·60”目標；或者說，只有在現行碳排放權交易等政策難以實現減排目標的情況下，碳稅才有必要提上日程。

對我國地方碳排放權交易試點的評價分析表明，地方碳市場存在著缺乏嚴格的總量控制、價格形成機制構建難度大、市場失靈等問題（中國財政科學研究院課題組，2018）。但考慮全國碳市場仍處于發展建設之中，可以通過擴大參與企業范圍、完善相關制度等措施加大調控力度，因而現階段還難以得出全國碳市場無法實現“30·60”目標的結論。

但相關研究指出，國家碳排放交易體系完全建成后所管控的碳排放量將占全國碳排放總量50%以上（張希良，2017）。因此，即使碳排放交易市場在全國推行，即使有更多的企業參與到碳排放交易之中，仍會有相當比例的碳排放游離于調控范圍之外。而實現碳達峰、碳中和應考慮對碳排放的全面調控。彭文生等對碳稅、碳排放權交易、“碳稅+碳排放權交易+技術進步”三種情景下的碳中和目標的實現進行了分析，研究結論為“如果僅依靠碳稅或碳市場，均無法在GDP增長與碳中和之間求得平衡”。這表明，單獨運用碳排放權交易或碳稅都難以實現碳中和目標。因此，相對客觀的判斷是：僅以碳排放權交易一種政策手段難以實現“30·60”目標，尤其是碳中和目標。

基于上述分析，本文認為我國在“30·60”目標下征收碳稅具有必要性，需要將其作為實現碳達峰、碳中和目標的重要政策選項。除發揮加大碳減排調控力度的作用外，征收碳稅還有助于實現其他目的，包括回應國際社會對中國碳減排的關注、表明我國在實現碳減排承諾上的積極態度、作為應對歐美計劃設立“碳關稅”的政策措施、促進低碳綠色和高質量發展等。

二、我國征收碳稅的實施路徑比較

在明確開征碳稅的方向后，首先需要解決的問題是實施路徑，即如何選擇碳稅的實現方式。

（一）征收碳稅的實施路徑

在國際實踐中，碳稅一般有兩種實現方式：一是在現有化石燃料相關稅收基礎上進行碳稅化改造；二是在現有稅收之外單獨對二氧化碳排放征收碳稅。結合我國稅制情況，碳稅可供選擇的實現方式主要有以下兩種。

1.改造現行稅種。基于二氧化碳排放量與化石燃料消耗之間的密切聯系，碳稅可表現為對化石燃料（原油、天然氣、煤炭和成品油等）的間接征收。主要是通過對化石燃料相關稅種的改造，以二氧化碳排放量為依據進行附加征收，以達到征收碳稅的目的。

在我國現行稅制中，適合改造為碳稅的稅種主要是資源稅和消費稅。針對我國以煤炭為主的能源利用現狀，并考慮天然氣作為清潔燃料的情況，需調控的主要化石燃料是煤炭和成品油。對此，2020年中央經濟工作會議提出：“推動煤炭消費盡早達峰……完善能源消費雙控制度。”因此，可選擇煤資源稅和成品油消費稅作為碳稅改造的對象。具體可在現行征收煤資源稅和成品油消費稅的基礎上進行附加征收，并對加征部分以二氧化碳排放量為依據設定稅率。例如，假設對汽油征收100元/噸二氧化碳的碳稅，換算后的稅率約為0.22元/ 升汽油，那么，就可以在現行1.52元/升的汽油消費稅基礎上，征收0.22元/升的消費稅附加（碳稅）。

2.設立新稅種或稅目。在現行對化石燃料征收的稅種之外，直接以二氧化碳排放作為征收對象，開征名稱為“碳稅”的新稅種，更為符合碳稅的特征要求。由于我國現行稅制中已有環境保護稅稅種，且其在早期制度設計上已考慮過將二氧化碳排放納入征稅范圍，因而在環境保護稅中設置二氧化碳稅目，也是征收碳稅的一種可能選擇。

直接對二氧化碳排放征收的碳稅，與改造煤資源稅和成品油消費稅在生產環節征收有所不同，是在消耗化石燃料的使用環節征收。同時，由于直接對二氧化碳排放征收的碳稅涉及對納稅人二氧化碳排放量的核算問題，所以一般是以排放二氧化碳的企業或單位作為納稅人。

（二）碳稅實施路徑的比較

改造現行稅種的碳稅實施路徑的優點為：基于現有稅種征收，不需要設立新的稅種，改革和立法方面的難度相對較低；在生產環節直接對煤炭和成品油征收，征管簡便。但缺點為：煤資源稅在資源開采環節征收，受電力價格管制的限制，存在稅負難以向下游主體傳導的可能性，對部分企業會形成與碳排放權交易的雙重調控。

設立新稅種或稅目的碳稅實施路徑的優點為：與碳減排聯系緊密，可以明確向國內外反映我國實施碳減排政策的信號，表明在實現“碳達峰、碳中和”目標上的決心；與碳排放權交易一樣都是對企業征收，易于劃分碳稅與碳排放權交易的調控范圍。但缺點為：設立新稅種的立法難度相對較大；納稅人限定為企業，不能對居民等排放源進行調控。

比較看，上述兩種碳稅的實施路徑各具優缺點，并沒有明顯的優劣之分，都是我國征收碳稅的可能選擇。

三、基于與碳排放權交易協調的碳稅制度設計

在已實施碳排放權交易的情況下開征碳稅，不同于獨立開征碳稅時的制度設計。為提高調控的公平性和效率性，無論選擇哪種碳稅實施路徑，都需要做好碳稅與碳排放權交易之間的協調。兩者的協調主要涉及調控范圍和調控力度的確定。

（一）碳稅征收范圍的選擇及協調

如果選擇改造現行稅種的碳稅實施路徑，由于煤資源稅和成品油消費稅是在生產環節征收，這會與碳排放權交易的調控范圍形成重合。即已納入碳排放權交易的企業，如果消耗使用購入的化石燃料就需要繳納碳稅。

根據2021年的《碳排放交易管理暫行條例（草案修改稿）》規定：碳排放配額分配初期以免費分配為主，根據國家要求適時引入有償分配。當實行碳排放配額免費分配且碳稅稅率水平較低時，對已納入碳排放權交易的企業征收碳稅并不會過重增加企業負擔。從這個角度看，在一定時期內對兩者范圍的重合并不需要協調。此時對企業征收的碳稅，實際上可視為一種特殊形式的碳配額有償分配。而當碳稅稅率水平較高時，有必要對兩者調控范圍的重合進行協調，如考慮對已納入碳排放權交易的企業給予碳稅的免稅或減稅，避免其負擔過重。

而如果選擇設立新稅種或稅目的碳稅實施路徑，以企業作為納稅人，其征收范圍與碳排放權交易的重合將更為明顯。為不造成對二氧化碳高排放企業的雙重和過重負擔，碳稅與碳排放權交易應避免對同一企業的雙重調控。歐盟成員國總體上規定，納入碳排放權交易的企業不再征收碳稅，但近年來出于提升減排效果的需要，一些國家開始對部分行業實行碳稅與碳排放權交易的雙重調控。

如果按照范圍不重合的要求對碳稅與碳排放權交易進行劃分，碳稅的征收范圍將是全國碳排放權交易體系覆蓋范圍之外的企業。根據2020年的《碳排放權交易管理辦法（試行）》（生態環境部部令第19號）規定，納入全國碳排放權交易體系的溫室氣體重點排放單位屬于全國碳排放權交易市場覆蓋行業，且年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量。這也意味著，碳稅將主要對中小排放企業征收。

只調控納入碳排放權交易的高排放企業而不調控中小排放企業，是一種不公平。只對中小排放企業征收碳稅，而對納入碳排放權交易的高排放企業不征收碳稅，也可能造成另一種不公平。這里的不公平的最直接表現是：中小排放企業需要就其全部碳排放量繳納碳稅，而高排放企業在碳配額免費分配下只需對其超配額部分碳排放量承擔成本，以及在碳排放量未超過碳配額時不需要承擔成本，甚至如果出售碳配額還可以從中獲益。在碳配額有償分配下，由于企業需購買碳配額，這種不公平狀況會有所改善，但仍存在進一步協調的需要。

綜合看，在實行碳配額免費分配的情況下，碳稅在征收范圍上應考慮對全部排放企業進行征收，以保證政策的公平性和調控效果。而在實行碳配額有償分配后，需根據碳稅實施路徑和征收范圍的不同，對兩者進行調控范圍或調控力度上的協調，具體見表2。此外，考慮到部分征收碳稅的企業也可能參與自愿減排交易，對其購買的國家核證自愿減排量也應實施碳稅免稅或抵免碳稅的協調政策。

（二）碳稅的稅率水平確定及協調

基于公平的要求，無論是實施碳稅還是碳排放權交易，理論上企業的碳排放都應面對相同的碳價。但企業在碳稅與碳排放權交易下所涉及的碳價，實際上存在著差別。例如，在碳排放權交易實行碳配額免費分配下，碳市場中碳配額交易所形成的碳價，與碳稅基于稅率所確定的碳價，并不能簡單地進行等同。因為企業參與碳排放權交易的碳價，只是超出碳配額的部分的碳排放量所對應的碳價，如將其分攤到企業的全部碳排放量上，則碳價水平將會大幅度降低。而在碳配額有償分配下，兩種碳價之間具有一定的可比性，這也為碳稅與碳排放權交易之間的碳價協調提供了基礎。

如果選擇設立新稅種或稅目的路徑，在碳配額免費分配的情況下，碳稅只有稅率水平制定得很低，才可能實現高排放企業與中小排放企業之間的公平。但此時碳稅的調控作用也難以發揮，因而需擴大碳稅的征收范圍。而在碳配額有償分配的情況下，無論碳稅與碳排放權交易是否重合，都需要協調調控力度，通過合理確定碳稅稅率水平或對碳排放權交易進行減免，與碳排放權交易保持在碳價上的一致性（見表2，略）。

碳市場形成的碳價具有波動性，還可能存在著碳市場失靈的情況，即碳市場中的碳價過低不能發揮調節作用。對此，碳稅與碳排放權交易的碳價協調主要體現在碳地板價機制（carbon price floor）上。如英國通過在氣候變化稅中加征碳價支持（carbon price support）稅率，彌補歐盟碳市場價格與碳地板價之間的差額，即通過碳稅保持住碳排放的最低碳價。因此，我國未來的碳稅也可以與碳排放權交易建立起碳地板價的相關協調機制，為全國碳排放權交易的有效運行提供支撐。

總體看，進行碳稅與碳排放權交易的調控力度協調，目的是為碳減排提供一個相對明確的碳價，并使不同政策調控下的碳排放適用相對公平的碳價，從而能夠對碳排放進行全面調控。

四、征收碳稅的綜合權衡與實施策略

（一）征收碳稅應權衡碳減排目標與經濟社會發展的關系

碳稅在實現一定碳減排目標的同時，也不可避免地會對宏觀經濟、企業和居民等方面產生影響。同時，征收碳稅還可能面臨來自企業和社會等方面的阻力。在國外碳稅改革實踐中，如日本（劉家松 等，2016）、澳大利亞（高陽 等，2014）、法國（晏琴，2010）等國家，不乏反對、抵制碳稅的情況，并導致碳稅改革延期甚至失敗。

我國作為經濟大國和二氧化碳排放大國，征收碳稅帶來的相關影響可能更大、更為復雜。我國的碳排放權交易之所以先行實施且阻力較小，很大程度上與其能夠以較小的經濟社會影響實現一定的碳減排目標相關。碳稅對經濟社會的影響程度，與一定時期的經濟社會形勢、化石能源的價格、碳稅制度設計（如征收范圍和稅率水平等的選擇）以及配套經濟政策等多方面因素相關。因此，綜合評判上述因素，權衡好實現碳減排目標與碳稅的經濟社會影響之間的關系，是開征碳稅之前必須認真考慮的問題。

（二）實施策略

在開征碳稅過程中合理運用相關策略和措施，有助于降低征收碳稅帶來的經濟社會影響，減少來自企業和社會等方面的阻力。

1.明確碳稅改革的政策方向。在統籌制定2030年前碳排放達峰行動方案中，應明確征收碳稅的改革方向。確定征收碳稅并進行宣傳，既可在國際上表明我國實現“30·60”目標承諾的決心，也可降低強化宏觀政策的確定性，穩定企業和社會的預期。

2.保持改革中的宏觀稅負穩定。對征收碳稅的主要擔憂，在于其對經濟增長的影響。而在開征碳稅的同時實施減稅降費，保持宏觀稅負穩定，有助于減輕碳稅對經濟的影響。國外稅改經驗也表明，利用綠色稅改的雙重紅利效應和稅收收入中性，即在開征碳稅的同時降低其他稅費，可在實現生態環境保護目標的同時保持宏觀稅負穩定，是一個較為成功的做法（許文，2013）。我國減稅降費政策的持續實施，已為碳稅提供了一定的政策空間，征收碳稅應遵循保持宏觀稅負穩定和動態平衡的要求。

3.實施一攬子改革方案。實現“30·60”目標，并不只是碳稅和碳排放權交易的碳定價政策包打天下，而是需要實施一攬子改革方案。既包括將碳稅收入用于各類綠色低碳項目、給予受影響低收入群體的補貼等方面，也包括實現碳稅與其他綠色財稅、綠色金融等政策之間的協調配合，還包括實施各種碳減排政策的聯動改革，從而將碳稅與產業結構調整、能源結構調整和污染物減排緊密結合起來，形成合力，最終實現“30·60”目標。

總之，我們需要正確認識我國“30·60”目標下的碳稅問題，基于現實國情以新發展階段的國家利益需要為基本出發點實施碳稅，并堅持“積極穩妥”的改革原則。一方面，積極做好征收碳稅的改革方案研究，及時推進碳稅改革；另一方面，充分考慮碳稅對經濟社會的影響，合理選擇改革時機。

（本文為節選，原文刊發于《稅務研究》2021年第8期。）

作者：許 文（中國財政科學研究院）