2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯合國大會上提出，中國將采取更加有力的政策和措施，力爭二氧化碳排放于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。這是我國積極應對全球氣候變化的又一重要舉措，也是堅持綠色發展理念的重要體現。綠色發展是可持續發展中國化的理論創新，追求經濟社會的全面綠色轉型已經成為當今時代的必然要求，而稅制領域向綠色轉型就是其中的重要環節。

一、碳達峰、碳中和目標下稅制綠色的理論基礎

碳達峰是指二氧化碳排放量達到歷史最高值，然后經歷平臺期進入持續下降的過程，是二氧化碳排放量由增轉降的歷史拐點。碳中和是指一定時期內人類活動所移除的二氧化碳與人類活動所排放的二氧化碳達到平衡，實現二氧化碳凈零排放。2020年9月，習近平主席在聯合國大會上提出碳達峰、碳中和目標；2020年12月12日，習近平主席在氣候雄心峰會上進一步宣布，到2030年，中國單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。可見，改變能源結構、節能減排和碳匯是實現碳達峰、碳中和的主要路徑，碳匯包括碳捕捉等人工碳匯以及以森林碳匯為主的自然碳匯。

為了推動碳達峰、碳中和目標的實現，政府可以采用一系列政策工具，其中便包含綠色稅制。本文所指的綠色稅制，是國家為達到環境保護目的而推進傳統稅制全面“綠化”轉型過程中所征收的各種稅收及所制定的各項稅收優惠政策的統稱。綠色稅制促進碳達峰、碳中和的作用機理是：對碳排放和開發使用森林資源等行為征收限制性稅收，通過稅收優惠政策鼓勵低碳發展。通過利用稅制的雙向調控作用，減少碳排放，增加碳匯，最終實現碳達峰、碳中和目標。

（一）針對碳排放和森林資源開發利用征收限制性稅收

碳排放及森林資源開發利用具有較強的負外部性，單純依靠市場機制難以調節，必須發揮政府的作用。針對上述行為征收限制性稅收可以將碳排放及森林資源開發利用的外部社會成本內化為行為者自身的成本，使生產者和消費者的決策發生改變，從而減少整個社會中的碳排放量，增加碳吸收量，促進碳達峰、碳中和的實現。

在針對碳排放所征收的限制性稅收中，最具有代表性的是碳稅。理論上，碳稅是直接針對碳排放征收的稅種，更接近行為目的稅，征稅目的在于減少碳排放。征收碳稅，會使企業生產成本提高，為了減少碳稅的繳納，企業可能會選擇提高能源效率、減少化石能源的使用，或者是采用相關的碳捕捉技術，以減少向空氣中排放二氧化碳。但在實際操作中，由于碳排放實時監測技術難以滿足征管需求，且人類活動的碳排放主要來自于化石燃料的燃燒，各國普遍采用將化石燃料消費稅及資源稅改造為碳稅的方式，根據化石燃料中的含碳量，確定其碳稅稅率。除碳稅之外，對化石能源所征收的資源稅、消費稅等也能夠提高碳排放成本，進而減少化石能源的開發和使用。這類稅收也是推動碳達峰、碳中和目標實現的綠色稅制之重要組成，在我國主要體現為對原油、天然氣、煤等礦產所征收的資源稅，以及成品油消費稅。此外，我國乘用車消費稅以及乘用車車船稅在稅制要素設計上主要考慮排氣量，而二氧化碳是汽車尾氣的主要成分之一，因此，乘用車消費稅以及乘用車車船稅也是針對碳排放的限制性稅收，屬于推進碳達峰、碳中和目標實現的綠色稅收。

針對森林資源開發利用所征收的限制性稅收，主要包括資源稅和消費稅中與森林資源相關的稅目。這類稅收有助于減少人們對森林資源的使用，達到增加碳匯以及推進碳達峰、碳中和目標實現的目的。我國目前沒有將森林資源納入資源稅的征收范圍，而消費稅中的木制一次性筷子和實木地板等稅目可以在一定程度上發揮保護森林資源的作用。

（二）以稅收優惠政策促進低碳發展

要完成碳達峰、碳中和目標，實現碳減排，除了針對碳排放和森林資源開發利用征收限制性稅收之外，還可通過稅收優惠政策促進節能減排，推動能源結構的轉型。我國企業所得稅中包括針對節能設備投資額的抵免政策，以及針對合同能源管理項目、節能環保、資源綜合利用項目或產品的減免政策；增值稅中包括針對合同能源管理項目的免稅政策，以及針對資源綜合利用和風力發電的即征即退政策。這些優惠政策有助于鼓勵企業使用節能環保設備，綜合利用資源生產電力、熱力產品，促進節能環保技術和節能服務產業的發展，推動能源結構的轉型，推動碳達峰、碳中和目標的實現。

另外，我國對節約能源的車船減半征收車船稅，對使用新能源的車船免征車船稅，對新能源汽車免征車輛購置稅。這類稅收優惠政策有助于鼓勵節約能源和使用新能源車船的生產和消費，促進節能減排。

此外，通過對林業項目所得減免企業所得稅、對碳捕捉和存儲技術等給予稅收優惠政策，可以促進二氧化碳的移除，發揮碳匯對碳中和的推動作用。在我國，綜合運用廢紙、農作物秸稈生產紙漿、秸稈漿和紙享受增值稅即征即退50%的優惠政策，也有助于保護森林資源，增加碳匯。

二、碳達峰、碳中和目標下現行稅制的不足之處

碳達峰、碳中和目標的設定，對我國的稅制“綠化”提出了更高的要求，而目前的稅制與此要求相比仍有需要完善之處。

（一）現有稅制對碳排放和森林資源開發利用的調控作用有限

在消費稅方面，我國消費稅中的成品油稅目能夠體現出對碳排放的限制作用。碳排放的主要來源是化石燃料的燃燒，對化石燃料征稅可以普遍提高人類活動的碳排放成本。但是我國目前對化石燃料所征收的消費稅范圍有限，僅涉及成品油，其他化石燃料并沒有納入征收范圍。尤其是煤炭，一直以來都占據我國能源消費的絕大部分，2019年我國煤炭消費占能源消費總量比重為57.7%。作為化石燃料，煤炭燃燒排放大量二氧化碳，對煤炭征收消費稅有助于減少煤炭的使用量，從而促進碳減排。目前的消費稅沒有將煤炭納入征收范圍，從碳達峰、碳中和的角度看，未能充分發揮其對碳排放的限制作用。在對車輛征收的消費稅方面，摩托車和小汽車中的乘用車根據排量的不同設置了差別稅率，能夠體現出綠色稅制的屬性，但從碳達峰、碳中和的角度看仍存在一定的改進空間。例如，小汽車中的中輕型商用客車目前適用5%統一稅率，沒有考慮排量因素的影響。在消費稅中，木制一次性筷子和實木地板稅目的征收可以增加人們使用森林資源的成本，但是目前這兩個稅目的稅率均為5%，稅率較低，發揮的作用較為有限。

在資源稅方面，目前我國原油和天然氣的稅率為6%；煤的稅率在2%～10%，具體計征方式由省、自治區、直轄市人民政府提出，報同級人民代表大會常務委員會決定。目前，多數省、自治區、直轄市的煤炭資源稅稅率低于6%，即在資源開采環節，煤炭的稅負低于原油和天然氣的稅負，不利于稅收調控作用的發揮。一直以來，我國煤炭資源較為豐富，對煤炭開采環節征收較低的稅收可以從總體上降低我國的用能成本，促進經濟的發展。但我國目前已進入高質量發展階段，隨著碳達峰、碳中和目標的提出，我國需要更加關注節能減排，而煤炭作為主要的化石燃料，需要承擔更多的減排任務，在煤炭開采環節征收資源稅有助于減少對煤炭資源的開發，減少后續用能環節的碳排放量。另外，目前我國的森林資源并沒有納入資源稅的征收范圍。森林是主要的自然碳匯，將其納入資源稅管理，有助于增加開發利用森林資源的成本，從而保護森林資源，吸收更多二氧化碳，推動碳達峰、碳中和目標的實現。

在車輛購置稅方面，我國的車輛購置稅目前針對新能源汽車免稅，這一政策有助于引導消費者生活方式向綠色轉型，從而促進低碳經濟的發展。但車輛購置稅對其他車輛不分排量，統一按照10%的稅率征收，從碳達峰、碳中和的角度看，其沒有充分發揮綠色稅收在車輛購置環節的調控作用。

（二）稅收優惠政策對低碳發展的推動作用有待加強

1.企業所得稅中促進低碳發展的稅收優惠政策有待完善。促進低碳發展的企業所得稅優惠政策，主要包括針對節能設備投資額的抵免政策和促進低碳發展的減免政策。抵免政策方面，企業購置并實際使用列入《節能節水專用設備企業所得稅優惠目錄》范圍內的環境保護、節能節水和安全生產專用設備，可以按專用設備投資額的10％抵免當年企業所得稅應納稅額；企業當年應納稅額不足抵免的，可以在以后五個納稅年度結轉抵免。這一政策規定有助于激勵企業使用節能設備，減少碳排放，實現生產的綠色轉型。但是當前的《節能節水專用設備企業所得稅優惠目錄》為2017年的版本，近幾年低碳節能技術發展迅速，沒有列入目錄內的新設備享受不到相應的抵免政策，因此稅收的激勵作用難以有效發揮。

企業所得稅中促進低碳發展的減免政策也有需要更新完善之處。首先，符合條件的節能服務企業實施合同能源管理項目的所得，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅。在碳達峰、碳中和的背景下，我國正在大力推進合同能源管理項目，而目前這一企業所得稅減免政策力度不足，仍有改進的空間。例如，工業鍋爐、工業窯爐技術改造和電機系統節能、能量系統優化技術改造項目年節能量折算后不小于1 000噸標準煤，才可以申請享受上述減免政策，較小規模的合同能源管理項目無法享受稅收優惠，因此該政策難以充分調動中小型節能服務企業的積極性。其次，企業從事符合條件的環境保護、節能節水項目的所得，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅。該政策的優惠期計算取決于獲得第一筆生產經營收入的時間，然而有些符合條件的企業可能存在有生產經營收入但不能盈利的情況，難以充分享受這一優惠政策，因此，該政策鼓勵企業節能減排的作用有限。最后，企業以《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》規定的資源作為主要原材料，生產符合條件的產品取得的收入，減按90%計入收入總額。該優惠目錄的實施有助于提高用能效率，減少化石能源的使用，但是該優惠目錄也需要根據現在的技術水平和政策背景進行及時更新。

2.增值稅中相關稅收優惠對低碳發展的激勵作用不足。在免稅政策方面，主要是對于合同能源管理項目免征增值稅。該政策有助于促進節能服務行業的發展，對碳達峰、碳中和發揮積極作用。但是免稅政策對于用能單位的激勵作用不足，用能單位無法抵扣合同能源管理項目進項稅額。在即征即退政策方面，對納稅人銷售自產的利用風力生產的電力產品，實行增值稅即征即退50%的政策。該優惠政策旨在鼓勵風力發電，促進能源的低碳清潔轉型，助力低碳發展。要實現碳達峰、碳中和的目標，改變能源結構是重要環節。由于化石能源的使用是碳排放的主要來源，因此需要提高非化石能源占能源消費總量的比重，大力提升風電、光伏發電等清潔低碳、安全高效能源的規模。從綠色稅制的角度看，增值稅即征即退的優惠政策有助于促進這類低碳能源的發展。但我國目前除了風力發電之外，其他清潔發電技術并沒有增值稅的優惠政策，稅收優惠對碳達峰、碳中和目標的推動力有限。

（三）缺少專門針對碳減排目標的碳稅

實現碳達峰、碳中和的關鍵在于碳減排，我國目前的稅制中沒有專門針對碳排放征收的碳稅，整個稅制推動碳達峰、碳中和的作用有限。雖然消費稅和資源稅等稅種能夠發揮一定的促進節能減排作用，但是從這些稅種本身的設計目的看，并非專門針對碳排放的直接調控，稅收收入與二氧化碳排放之間沒有直接關系，難以發揮稅收對碳排放的有效調控作用。

開征碳稅對于碳減排的效果在國外已經得到驗證。如瑞典在征收能源稅的基礎上，于1991年開征碳稅，2017年瑞典國內溫室氣體排放量比1990年下降了26%。英國2013年提高碳稅稅率之后，2017年溫室氣體的排放量達到了1890年以來的最低水平。我國目前還缺少專門針對碳減排目標的稅收，可以考慮適時開征碳稅。

我國已經實施碳排放權交易制度，在此背景下開征碳稅依然能發揮不可替代的作用。碳排放權交易制度有可能面臨市場失靈的風險，例如，美國首個碳排放權交易系統——區域溫室氣體減排行動，在2009～2013年間的交易配額嚴重供過于求，傳遞價格信號的功能基本喪失。對于企業而言，碳稅機制下的碳排放成本能夠形成穩定預期；對于政府而言，碳稅機制下可獲得的財政收入也能有較穩定的預期。與碳排放權交易相比，碳稅在經濟效率、價格穩定性、透明度方面更具優勢。因此，為了彌補碳排放權交易的不足，可以考慮適時開征碳稅。從國際經驗看，碳排放權交易系統和碳稅制度并不沖突，且逐漸呈現出相互融合、協調配合的特點。

三、碳達峰、碳中和目標下稅制的完善建議

為了實現碳達峰、碳中和目標，我們需要對稅制進行全面改革。首先，優化現有稅制中針對碳排放和森林資源開發利用的限制性稅收；其次，改革相應的稅收優惠政策，激勵低碳技術和產業的發展，促進生產和生活的綠色轉型；最后，可以考慮開征碳稅，合理設計碳稅制度。

（一）完善現有稅制中針對碳排放及森林資源開發利用的限制性稅收

我國應進一步完善消費稅、資源稅、車輛購置稅等綠色稅收，強化其對碳減排和碳匯的調控作用。

由于碳排放的主要來源是化石燃料的使用，因此對化石燃料征收消費稅對于碳減排的作用較為直接，對碳達峰、碳中和的推動效果比較顯著。建議將除成品油之外的主要化石燃料納入消費稅征收范圍。尤其是對煤炭征收消費稅，有助于推動煤炭行業率先達峰，為碳達峰、碳中和目標奠定基礎。另外，提高化石能源開采環節所征收的資源稅稅率，有助于增加化石燃料的開發利用成本，以此限制其過度開采和使用。煤炭作為我國最主要的化石能源，其開采環節的資源稅稅率為2%～10%，多數省、自治區、直轄市煤炭的稅率低于原油和天然氣的稅率（6%），可以考慮將煤炭的最低稅率調整為6%，最高稅率仍維持10%的水平。

對于小汽車消費稅、車輛購置稅，可以進一步完善其對碳排放的調控作用。雖然小汽車的排量與其最終所消耗的化石能源之間沒有絕對的對應關系，但是按小汽車的排量實施差別稅率，有助于鼓勵對節能汽車的消費，抑制對大排量汽車的消費，起到推動碳達峰、碳中和的作用。在具體制度設計上，可以考慮在消費稅中針對不同排量的中輕型商用客車設計差別稅率。另外，也可根據車輛排量的不同，設計累進的車輛購置稅稅率，發揮稅收的調控作用，鼓勵人們生產和生活方式的綠色轉型，推動碳達峰、碳中和目標的實現。

在保護森林資源方面，可以考慮將森林資源納入資源稅的征收范圍，以此提高森林資源的開發成本；也可將消費稅中的木制一次性筷子、實木地板兩個稅目的稅率從5%提高至10%，以此提高森林資源的使用成本。這樣有助于發揮稅制在保護森林資源方面的調控作用，加強碳吸收，推動碳達峰、碳中和。

（二）完善促進低碳發展的稅收優惠政策

雖然我國現有的企業所得稅和增值稅優惠政策能夠發揮一定的綠色稅制調控作用，但是從碳達峰、碳中和的角度看，還需進一步完善針對低碳發展的稅收優惠，從而激勵企業節能減排，減少森林資源的開發利用。

針對企業所得稅中環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的抵免政策，需要定期更新相應的優惠目錄。隨著我國碳達峰、碳中和目標的提出，低碳設備和技術發展迅速，可以考慮每年對《節能節水專用設備企業所得稅優惠目錄》進行更新，鼓勵企業使用節能環保設備，進而從稅制領域推動低碳經濟的發展。關于環境保護、節能節水項目的企業所得稅減免政策，應調整其優惠政策適用條件，將“自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起”享受優惠政策，調整為“自項目獲利的納稅年度起”享受優惠政策。通過該優惠政策的完善，可以更好地發揮稅收的激勵作用，引導企業低碳生產。關于資源綜合利用企業所得稅減免政策，應加入碳匯方面的考量，例如將“綜合運用廢紙、農作物秸稈生產紙漿、秸稈漿和紙”補充到《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》中，以此鼓勵相關資源的綜合利用，保護森林資源，促進碳吸收。在我國碳達峰、碳中和的背景下，合同能源管理項目的發展已經受到越來越多的關注，為了推動節能服務領域的發展，尤其是發揮中小型節能服務公司的積極作用，可以考慮將享受合同能源管理項目企業所得稅優惠政策的標準適當降低。例如，針對工業鍋爐、工業窯爐技術改造和電機系統節能、能量系統優化技術改造項目，將享受優惠政策的標準由“年節能量折算后不小于1 000噸標準煤”，調整為“年節能量折算后不小于800噸標準煤”。

在增值稅方面，可以將合同能源管理項目的免稅政策改為即征即退政策，允許用能單位進行進項稅額抵扣，在保障節能服務公司享受稅收優惠的前提下，鼓勵用能單位積極參與合同能源管理項目，有效促進節能減排。推動碳達峰、碳中和目標的實現，需要將能源結構向清潔、低碳方向調整。結合我國碳排放的實際情況，電力行業的低碳發展尤為重要。而增值稅的優惠政策可以對相應行業的發展帶來一定的推動作用。但是，目前針對清潔能源發電的增值稅優惠政策中，只有風力發電享受50%即征即退政策，未來可以考慮將這一優惠政策推廣到其他清潔能源發電領域。例如，我國光伏發電增值稅即征即退50%的政策于2018年失效后沒有新的優惠政策，可以考慮恢復該即征即退政策。

（三）適時考慮開征碳稅

碳達峰、碳中和目標的設定，對我國碳減排提出了更高的要求，開征碳稅有助于發揮綠色稅制對碳排放的調控作用。我國應考慮開征碳稅，具體的碳稅制度設計方案可以分為如下兩類。

第一，借鑒國際上大多數實施碳稅國家的經驗，對消費稅或資源稅的相關稅目進行改造，根據化石能源的含碳量確定碳稅稅率。結合我國稅制現狀，主要是對能源礦產資源稅以及成品油消費稅進行碳稅改造。這樣在征管上更有效率，可以有效減少化石能源的開發和使用。但是該方案只關注化石能源的開發和使用量，在開發及使用量不變的前提下，即使企業后續采取碳捕捉技術有效減少二氧化碳的排放量，也不會減少碳稅的繳納。因此，該方案無法有效激勵企業捕捉和利用二氧化碳。

第二，從碳達峰、碳中和的目標看，我國的碳稅設計更適合直接針對碳排放征收。實施直接針對碳排放征收的碳稅既可以減少企業和個人的能源消耗，也可以鼓勵企業升級設備、改進技術，以實現二氧化碳的捕捉和利用。直接針對碳排放征收的碳稅可以選擇設置單獨的稅種，也可以在環境保護稅中設置二氧化碳稅目。我國環境保護稅是針對應稅污染物排放征收的稅種，從這個意義上而言，如果能將二氧化碳定義為污染物，那么按照污染物排放量征收的碳稅就可以設置在環境保護稅體系中。空氣中二氧化碳含量過高導致的氣候變化情況已然是不容忽視的問題，這也相應地產生了將高濃度的二氧化碳視為污染物的觀點，例如美國聯邦最高法院就在判決中明確二氧化碳為污染物。因此，我國將高濃度二氧化碳視為污染物而列入環境保護稅稅目，以此征收碳稅，具有可行性。直接針對碳排放而征收的碳稅在征管方面，可以參照目前環境保護稅的制度安排，即能夠實時監測二氧化碳排放的情況下，按照污染物排放量征收，實時監測有困難的，可以按照所消耗化石燃料中的含碳量進行征收。

（本文為節選，原文刊發于《稅務研究》2021年第8期。）

作者：

張 莉（首都經濟貿易大學財政稅務學院）

馬蔡琛（南開大學經濟學院）