10月，國家發改委印發《關于進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》包括四項改革內容及四項保障措施：有序放開全部燃煤電量上網電價，擴大市場交易電價上下浮動范圍，推動工商業用戶都進入市場，保持居民和農業用電價格穩定；全面推進電力市場建設，加強與分時電價政策銜接，避免不合理行政干預，加強煤電市場監管。

《通知》中的改革舉措，是2015年《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》發布以來對電力體制改革的又一次跨越式推進。電力行業當前面臨的四大問題，即燃料成本上漲無法疏導、“雙軌制”扭曲資源配置、市場機制建設“夾生”和市場主體發育遲緩，都通過《通知》獲得了長效的應對機制。

傳導燃料成本 緩解發電虧損

從2020年年末開始，由于受美元超發、世界經濟復蘇、國內去產能等因素影響，天然氣、煤炭等一次能源價格開始飆漲。今年10月中旬，根據中國沿海電煤采購價格指數顯示，5500大卡電煤綜合價達到1457元/噸，是3月價格低點的近2.5倍。

在此背景下，燃煤發電機組變動成本大幅上升。據估計，考慮電煤長協等因素后，10月電廠入爐煤價約為1200元/噸標煤，對應變動成本0.45元/度，高出改革前全國平均燃煤上網電價（包括市場化和非市場化燃煤電量）0.36元/度。變動成本回收困難影響煤電出力積極性，是9月底10月初一系列電力供應問題的主要原因。

《通知》將燃煤發電市場交易價格浮動范圍由上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴大為上下浮動原則上均不超過20%，高耗能企業市場交易電價不受上浮20%限制，有序推動工商業用戶全部進入電力市場，為發電企業的成本困局提供了紓解渠道：一是通過放寬上限，明確了“電價可以漲”；二是通過工商業全部入市，擴充了“電價漲給誰”。

工商業全入市 縮小“雙軌”扭曲

“雙軌制”問題一直是我國電力市場資源優化配置的一大障礙。“大雙軌制”是指居民、農業等保障性用戶與工商業用戶之間，在價格、發用電計劃等方面的區別對待。由于涉及到民生等復雜因素，需要逐步消化。“小雙軌制”是指工商業內部也存在自愿進入市場后向發電廠、售電商按市場價購電和仍通過電網統購統銷按目錄電價購電的兩類用戶。

“小雙軌制”并不涉及“大雙軌制”那樣的民生因素，卻引起了電力市場中的諸多亂象。例如，部分用戶在市場價格上漲后退出市場，迫使電網企業仍與其按目錄電價結算，只享受市場降價收益，不承擔市場風險。另外，由于部分地區中長期價格與分時電價銜接不緊密，只有峰時段用電多的用戶愿意進入市場，通過比目錄高峰電價低的市場價格降低用電成本，而谷時段用電多的用戶繼續留在目錄電價中享受低谷優惠。這一現象造成峰谷電價的削峰填谷調節作用大打折扣，同時導致電網企業出現虧損。

《通知》要求工商業用戶全部入市，極大地縮小了利用不合理“雙軌制”進行套利的空間，在保證市場公平性的同時，極大地提升了價格引導資源配置的效率。

交易快速擴容 加速機制建設

我國電力市場建設從“售電側放開+不帶曲線中長期交易”起步，不同于國外經驗中的“從現貨市場起步，再補充帶曲線中長期”。這種方式優點在于初始階段技術門檻低，不足之處在于不符合電力商品的物理規律，后續完善難度大。

現階段，一些市場機制不完善的問題已經凸顯。2017年，我國啟動了現貨試點，但過程比較坎坷，結算試運行中出現了不平衡資金等問題。電力中長期交易各地落實的程度、方式不一，部分地區存在順價機制未落實、峰谷信號未被清晰傳達等問題。

工商業用戶全部由電網代理進入市場，將引起電力市場快速擴容，倒逼解決市場機制不健全的問題。2020年，我國參與直接交易的工商業用戶電量約占工商業總電量的39%，這一占比將隨著改革措施落地逐漸提高，直至覆蓋全部工商業電量。

市場建設提速 催化各主體成長

從市場主體成熟的角度看，我國電力市場目前也有諸多不足，尤其體現在電網、售電和用戶三側。在電網側，受一些客觀條件制約，存在競爭性業務和非競爭性業務界面不清等問題。這是影響電力市場公平、有效運行的因素。在售電側，市場化售電商常年依賴購銷價差，“渠道化”現象嚴重，缺乏提供增值服務的意愿和能力，沒有起到更好地引導用戶參與電力系統協調優化的作用。在用戶側，一些用戶風險意識差，不接受電力價格“能漲能跌”，參與需求響應、綜合能源服務等新業務意愿不強。

《通知》落地后，電網企業必然面臨更清晰的監管要求，加速適應在“放開兩頭，管住中間”格局中的位置；售電商將面對更廣闊的市場和更大的創新空間；用戶則會面對更準確的電價終端信號。

改革中仍有諸多問題值得關注

《通知》開啟了我國電力市場的新階段，風險與機遇相伴而來。諸多問題仍然需要更多的關注和研究。

一是煤炭是近期供電問題的根源，煤電市場應協調理順。發電企業消極經營的根源是煤價飆漲，交易電價上限放寬只能起到一定的紓解作用，而且有全社會用電成本上漲的負面影響。煤炭供給回到合理水平，才能控制煤價上漲，使煤電回歸電力系統中基礎、可靠電源的應有角色。

二是保障性低價電供應不穩定。水電等低價電源是我國居民、農業等保障性用戶低價電的重要來源。但隨著居民用電量的快速增長，已有很多省份出現低價電源不足以滿足本省居民需求的情況，需要電網企業高價購買市場電補缺口，產生不平衡資金；分時段來看，還存在低價電源與保障性用電曲線不重合的問題，缺口出現在高峰時，同樣會產生不平衡資金。

三是發電側市場力威脅將要浮出水面。我國多個省份的電力市場存在集中度過大的問題，即單個發電企業裝機占比大、發電企業總數量少。因此，即使燃料價格回落，發電企業也可以通過一些方式維持高電價，進而獲得超額利潤。這對電力市場的公平、有效運行構成嚴重威脅。

四是電網企業功能和角色面臨深刻變革。電網企業的業務結構將從“輸配服務+統購統銷”的雙軌制，變為“輸配服務+代理購電服務”的“單軌兩類”制。電網企業將面臨一系列新情況，許多業務的開展處于既無經驗也無法律政策規范的狀態，可能會帶來一定風險。

國網能源研究院財會與審計研究所 李司陶