全國碳市場首年運行情況

2021年7月16日，全國碳市場正式開盤交易，開盤價由主管部門設定為48元，與《2020年全國碳價調查》中數百位受訪者對開市價格預期的平均值（49元）十分接近，但相對五大電力集團的心理預期價位（20-30元）明顯偏高。

8月，碳市在經歷了開市短暫的上漲后，開始縮量下跌，并在8月底首次“破發”。碳市場交投一度十分冷清，部分日期每日成交量僅幾百噸。這一階段，全國碳市場兩千余家企業的交易賬戶開設進展滯后，大部分企業還未能進入市場交易。

9月，碳價持續陰跌至42元。期間出現了84萬噸的高額大宗協議交易，單日成交量超過前兩月總和。這一情況的出現或由于9月底發電行業碳配額核定工作的推進，少數電力集團率先明確了自身配額的盈缺情況后，進行了電廠間配額的調配。

10月底生態環境部發布《關于做好全國碳排放權交易市場第一個履約周期碳排放配額清繳工作的通知》，明確了今年允許企業使用CCER抵消≤5%的排放量。使用的CCER除了不得來自納入全國碳市場配額管理的減排項目，對CCER的種類和產生時間均不限制。這意味著當前市場上數千萬噸的存量CCER被允許進入全國碳市場，甚至此前被各碳交易試點普遍拒絕使用的水電CCER項目也可應用于全國碳市場抵消。進入全國碳市場的CCER存量預計約在3000~4000萬噸。此后CCER價格迅速走高，原本幾元到十幾元不等的各類CCER迅速躍升至每噸30元以上。CCER價格和全國碳市場配額價格產生趨近效應。

進入11、12月，全國碳市場履約期將近，通知要求各生態環境局確保2021年12月15日前本行政區域95%的重點排放單位完成履約，12月31日前全部重點排放單位完成履約。這一階段參與交易的重點排放單位數量是此前的近3倍，市場流動性和成交量上升。

2021年12月31日，全國碳排放權交易市場第一個履約周期順利結束，按履約量計，履約完成率為99.5%。截至2021年12月31日，全國碳市場累計運行114個交易日，碳排放配額累計成交量1.79億噸，累計成交額76.61億元。其中，掛牌協議交易累計成交量3,077.46 萬噸，累計成交額 14.51 億元；大宗協議交易累計成交量14,801.48萬噸，累計成交額62.10 億元。

2021年12月31日收盤價54.22元/噸，較7月16日首日開盤價上漲12.96%，超過半數重點排放單位積極參與了市場交易，市場運行健康有序，交易價格穩中有升，促進企業減排溫室氣體和加快綠色低碳轉型的作用初步顯現。

縱觀全年交易，全國碳市場呈現以下幾個特點。

一是交易出現明顯的“潮汐現象”。碳市場累計成交量1.79億噸，其中臨近履約的1個月交易1.36億噸，75%的交易發生在履約前的一個月。造成這種情況的原因除了企業主觀上仍未形成常規化的交易思路外，客觀上各地未按照計劃在9月30日完成配額最終核定，只留給企業不到2個月進行交易，加上缺乏中介機構提供供需信息，導致最終交易集中在履約前的情況發生。

二是企業惜售情況嚴重。根據市場預估，本次配額分配較為寬松，有機構測算總量盈余3億噸，市場存在大量配額。但在實際價格方面，接近履約截至日期時價格出現了拉升，有可能是效率較高、配額富余較多的大集團對剩余配額存在惜售心理，出于對未來配額分配不確定性的擔憂，即使在配額富余的情況下仍選擇繼續持有。

三是交易以大宗交易為主。首個履約期中，線上交易合計3077萬噸，交易額14.5億元，平均價47.16元/噸；大宗交易合計1.48億噸，交易額62億元，平均價41.95元/噸。所有交易中，大宗交易占比83%。所有交易日中，大宗交易比線上交易平均低8%?？梢酝茰y，大集團采用大宗交易撮合集團內部企業以更低成本進行交易，利用大宗交易漲跌幅限制（±30%）比線上交易限制（±10%）更大的優勢降低整體履約成本，是造成大宗交易為主的原因。

全國碳市場運行面臨的挑戰

和歐盟、美國等發達國家相比，中國是一個發展中國家，高能耗產業比重高，協調經濟增長和控制碳排放難度大，市場機制在電力等行業還不完善，在碳市場建設的過程中面臨諸多困難。首先，我國正處于全面深化改革的進程中，與碳排放權交易市場相關領域的改革也在同步進行，這些改革將直接或間接地影響企業溫室氣體排放，因此與碳排放權交易之間存在著顯著的交叉影響，需要在更高層面進行有效調控。其次，碳市場既是政策工具，也是商品市場，從市場化的角度加大對碳金融產品的創新和監管必不可少，但目前較為缺乏。此外，全國碳市場作為比較新的工作，各地政府、監管執法隊伍、重點排放單位、技術服務機構等的能力建設亟待提升，以保障全國碳市場真正發揮作用。

面對這些困難，在經歷了試點成功嘗試以及多年研究，全球碳排放覆蓋量最大的全國碳市場能夠順利啟動，不僅是中國落實“雙碳”目標的重要抓手，更是全球應對氣候變化的里程碑。不過全國碳市場畢竟處于啟動初期，在法律支持、制度設計、數據質量、交易規則、履約監督等方面仍存在以下不足之處，需要后續逐步完善。

一是缺乏高層級的法律支持。碳排放權交易是人為創建的市場，需要強有力的立法監督才能保證交易履約順利進行。當前全國碳市場的法律依據為生態環境部部門令《碳排放權交易管理辦法（試行）》，對企業不購買足夠的配額履約的情況，受限于行政罰款規定僅能執行二萬元以上三萬元以下的罰款，和數十萬、數百萬的配額購買成本相比微乎其微。對于數據造假、違規交易等行為也沒有強有力的處罰。這導致重點排放企業對于全國碳市場的強制力缺乏信心，對于是否積極參與交易持保留態度。國務院的《碳排放權交易管理暫行條例》作為更高級立法，已經考慮相關措施解決立法問題，希望能夠盡快出臺，支撐市場信心。

二是國家未能出臺行業長期減排目標，碳配額缺乏稀缺性。碳市場則需要對產業發展進行規劃乃至約束，需要確定碳市場長期減排要求和總量目標。但全國碳市場采取“自下而上”的方法，選擇行業基準先計算每個企業的配額再加總形成國家總量，而且沒有對未來3~5年的總量和強度下降提出要求。面對行業壓力，采取最多虧損排放量20%、設定多個配額調整補償系數等方式進行妥協，降低對企業和行業的影響。這導致配額分配寬松，配額供過于求，未能體現碳市場對減排的額外貢獻，也不能指導企業制定長期減排計劃。生態環境部應聯合行業主管部門制定行業長遠減排目標和配額長期總量方案，指導行業進行長期減排，形成配額長期緊缺的預期，促進企業將減排納入長期規劃。

三是全國碳市場未能形成完善工作流程。為解決管理企業排放和使用實際產量分配的矛盾，試點已經形成成熟的預分配——核算——配額調整——配額清繳流程，能夠在當年分配當年配額，指導企業安排本年度減排工作。但是全國市場在2021年7月至12月交易2019、2020年兩年的配額，是對過去年份的追溯，不能影響企業已經結束的排放行為。未來亟需完善工作流程，充分發揮碳市場對企業實際碳排放管理工作的促進作用。

四是數據質量有待進一步提升。各地核查機構能力參差不齊，面對企業提交的數據，部分核查機構難以判斷數據的準確性。更有部分合規意識不強的控排企業和唯利是圖的服務機構鋌而走險，篡改或編造煤樣實測數據，試圖通過造假減低自身排放量。雖然以上行徑最終被發現并糾正，但數據監測、報告、核查的標準和流程，以及對核查機構、咨詢機構的能力建設和監督管理，仍然需要進一步提高。

五是CCER改革進展緩慢，不能滿足多個市場需求。自愿減排機制是全國碳市場重要的補充機制，社會上越來越多的企業需要購買國家認可的減排量開展自愿碳中和活動，國際民航組織也承認CCER可作為國際民航碳抵消產品，這些都導致了市場對CCER需求不斷增長。我國已經建立自愿減排機制，在2015-2017年簽發超過五千萬噸減排量，時至今日仍在支撐試點碳市場和自愿碳中和市場。但CCER機制改革進展緩慢，至今仍未有明確的時間表和改革方向。面對碳市場和碳中和需求，此前簽發的CCER價格已經從10~15人民幣/噸漲至30~40元/噸，出現供需失衡情況，亟需主管部門重啟CCER機制，指導市場有序發展。

六是缺乏長期定價機制，無法引導企業進行低碳投資。企業開展低碳轉型，涉及大量的固定資產投資，需要在財務上對低碳投資的成本、收益進行分析測算。當前全國碳市場為現貨交易，無法提供排碳成本或者減排激勵的長期價格，企業無法測算未來一段時期低碳投資的成本和收益，無法體現碳市場對資源的引導作用。拒絕非重點排放單位參與交易，也不利于提高流動性和價格發現。國際成熟碳市場的期貨交易是現貨交易量的數十倍，通過活躍的市場交易形成長期碳價，才能切實促進企業進行低碳轉型。生態環境部在全國碳市場在逐漸成熟后，同樣需要協同金融監管部門，探索并有序推進重點碳金融產品和衍生品上線。

七是未能形成完善的信息披露機制引導市場運行。當前的管理辦法對重點排放單位、生態環境部和省級生態環境主管部門、注冊登記機構和交易機構均提出了信息公開的要求。但在實踐上缺乏公開渠道、公開內容、公開模板等的統一規定和指導。各企業、各地方公開的內容和渠道均不統一，有集團層面統一公布的，有獨立法人層面公布的，有省級統一公布的，有地市單獨公布的。配額總量、排放總量、未履約企業數量和名單、處罰情況等關鍵信息有所缺失，難以支撐市場研究分析。

面對以上挑戰，生態環境部已攜手其他相關部門、行業協會、主要企業等利益相關方，逐步完善制度設計，以期在未來解決以上問題。

全國碳市場發展展望

全國碳市場建設不可能一蹴而就，而是一個分階段的和不斷發展完善的長期工程。“邊做邊學”將是碳市場建設發展的必然路徑。展望全國碳市場未來的發展，我們期待碳市場基礎制度在近期逐步完善；碳期貨等衍生品在不久的將來得以落地并發揮更大作用；碳市場的參與度和專業性得到提高；在遠期進一步探索全國碳市場和其他碳市場連接的可能性。

出臺國務院條例支撐碳市場建設

國務院《碳排放權交易管理暫行條例》的出臺已經成為我國碳市場進一步完善的重中之重。2021年3月30日，生態環境部網站發布《關于公開征求<碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）>意見的通知》（以下簡稱“條例草案”），進一步對修訂后的國務院碳排放權交易管理條例征求意見。雖然只是征求意見稿，和最終版仍有距離，但其中已經能夠體現條例作為國務院文件的獨特力量。筆者認為最值得關注的有以下幾點 ：

明確碳市場的地位和作用。條例草案在第一條立法目標中明確提出要推動實現碳達峰碳中和愿景，促進經濟社會發展向綠色轉型，進一步明確碳市場在低碳政策乃至產業政策中的地位和作用。在這個指導思想下，條例草案的各項條款中，其他行業主管部門在碳市場中的職責更加清晰，也提到了總量目標、有償分配等切實影響企業的內容。未來碳市場發揮的作用將越來越大。

明確開展跨部門聯合監管。條例草案的一個重點是協調各部門共同監管全國碳市場，生態環境部自身主要負責相關的技術規范。在本次條例中，有兩個領域有所體現，一是國務院市場監督管理部門、中國人民銀行和國務院證券監督管理機構、國務院銀行業監督管理機構，要參與對全國碳排放權注冊登記機構和全國碳排放權交易機構的監督管理。二是國務院發展改革、工業和信息化、能源等主管部門也要參與對全國碳排放權交易及相關活動進行監督管理和指導。對于前者，我們也許可以期待期貨等金融衍生品的出現；對于后者，我們也可以期待對行業更加有長期約束力的配額分配方案。

著眼長遠的配額總量制定和分配。碳市場最大的作用是明確了行業的排放總量和減排目標，這個作用終于在這一版的條例草案中得以體現，而且是生態環境部會同其他有關部門，根據國家溫室氣體排放總量控制和階段性目標要求，提出碳排放配額總量和分配方案，下一步國家達峰行動方案出臺后，碳市場自上而下的配額總量設定就有了依據。

同時條例草案要求根據國家要求適時引入有償分配，并逐步擴大有償分配比例。加上條例草案規定要建立國家建立碳排放交易基金，說明有償分配的實施也在計劃當中。

提出嚴格的違規處罰。條例草案作為國務院政策，能夠突破生態環境部部門規章的限制，對碳市場違規行為提出嚴格的處罰措施。對交易主體和核查機構違規，除了對應的罰款外，強調了要納入全國信用信息共享平臺向社會公布，對交易違規，沒收違法所得，處一百萬元以上一千萬元以下的罰款。

但是在未履約處罰上，只有10萬元以上50萬元以下罰款，以及在下一年度扣除未足額清繳配額。雖然比生態環境部現行“二萬元以上三萬元以下”的罰款要高，但和此前版本的“該年度市場均價計算的碳排放配額價值2倍以上5倍以下罰款”相比，懲罰力度明顯變輕了。

筆者認為，懲罰力度是條例比部門規章力度更高的核心體現，現在50萬以下罰款，和部門規章2~3萬元的罰款，在部分控排企業價值百萬元乃至千萬元的配額缺口前，懲罰力度都不足，需要政府配置更多資源督促履約，不利于市場健康發展，希望能在正式版中有所變化。

碳市場基礎制度完善

除了出臺國務院條例提供法律支持外，主管部門還需要進一步完善全國碳市場的基礎制度，強化頂層設計，以碳市場法律法規和政策為導向，加強政策跟蹤評估，統籌協調和責任落實，更好地發揮碳市場作用。

完善監管制度。從政府監管方面，MRV體系建設是對碳交易數據進行控制的關鍵環節。主管部門需要通過規范數據報送與核查管理要求，加強核查機構和核查人員的資質管理以及能力建設，加強對相關信息造假行為的處罰手段，不斷提升企業碳排放數據的真實性。

將碳市場納入金融監管范圍，持續完善全國碳市場注冊登記系統和交易系統，聯合金融監管部門實時監控二級市場交易過程中可能出現的風險。不斷加大執行力度，限制運行中違約和破壞市場環境的行為，如內幕交易、對敲、操縱市場等行為，規范持倉限額和大戶報告制度，有助于保障監管體系的完備公正和權責分明。

主管部門需要持續提升碳市場信息披露力度，不僅有助于各交易主體制定交易策略，也有助于進一步發揮外部監督機制的作用。建議主管部門和交易所對排放總量、配額總量、交易量及價格、未履約重點排放單位的懲處情況、完成履約企業的獎勵情況及碳市場建立后的減排情況等相關信息進行更為全面地披露，充分發揮社會公眾、行業協會、新聞媒體等對碳市場運行的輿論監督作用。

增加納入行業和主體。全國碳市場首個履約期，僅覆蓋發電行業年排放量達2.6萬噸二氧化碳及以上的2162家企業。雖然排放體量巨大，但一個行業內部同質化程度較高的電廠或者火電機組碳減排的成本差異并不大。逐步納入包括航空、造紙、建材等在內更多的高排放行業，引入更多碳減排成本有差異的排放主體，將更有助于碳交易機制真正發揮市場配置的作用。預計在“十四五”期間，電解鋁、水泥、鋼鐵、化工、造紙等高耗能行業都有望納入全國碳市場。這些行業后續納入的順序，以及碳排放量規模（根據相關行業協會披露的能源消耗量或碳排放相關數據估算）如下圖所示。

完善總量設定和配額分配方法。在國務院正式出臺《碳排放權交易管理暫行條例》以及我國碳達峰“1+N”政策后，生態環境部將根據有關政策，聯合行業主管部門確定各行業長期減排目標和碳市場配額分配目標。在雙碳目標下，從強度控制為主的碳市場逐步過渡到總量控制為主的碳市場，通過自上而下的配額分配方案，充分體現碳市場對減排的促進作用。

在具體的分配方法上，生態環境部將優先采用基準法，通過配額分配方法標尺來調控行業減排壓力。對行業基準值在納入初期難以確定的行業，將聯合行業協會和主要企業完善數據收集方案，隨著數據完善制定合適的行業基準值。后期隨著碳市場的逐步運行成熟，可以擴大有償分配比例，逐步過渡到以拍賣為主的交易模式。

重啟CCER機制。生態環境部尚未公布CCER機制改革的相關安排，但北京綠色交易所作為老CCER注冊登記系統的維護單位，已經招標建設新的全國CCER注冊登記系統和交易系統。相信在2022年，CCER機制將有望重新啟動，支持全國碳市場、試點碳市場、自愿抵消市場以及國際航空碳減排市場的需求。

具體工作上，主管部門需要盡快完成對CCER項目交易管理辦法的修訂，根據技術發展修訂減排方法學，推動重啟備案申請，根據全國碳市場的需求制定能夠維持市場均衡的抵消規則。在確保CCER質量的前提下，盡快重啟溫室氣體自愿減排項目和減排量受理，進一步簡化項目審定和減排量核證程序。通過重啟CCER機制，豐富全國碳市場交易種類，提高市場流動性，提升企業參與碳市場交易的積極性。

碳期貨等衍生品發揮更大作用

全國碳市場金融創新值得期待。碳期貨等衍生品是提高碳市場活躍度、降低價格風險的有效手段。考慮到建設初期要注重防范排放權交易風險，目前全國碳市場暫未涉及開展期貨等碳金融衍生產品交易。但從本質上講，碳市場的金融屬性強，具備發展金融衍生品的基礎條件。

中國人民銀行原行長周小川在多次會議中談到：從金融的角度來講，碳市場本身也是一個金融市場，需要資金的轉換和風險管理，發展有關的金融衍生產品。要在好的基礎框架上搭建碳期貨、碳遠期等衍生工具交易，用于引導跨期投資和風險管理。

只要通過合理的制度設計避免過度投機，在加強風險管理的前提下，適時引入碳期權、碳期貨等碳金融產品，有助于鼓勵更多企業開展中長期減排項目與減排技術投資。通過為市場參與者提供多樣化的交易工具，活躍碳市場交易，提高市場流動性。同時，發揮碳金融產品的價格發現功能，逐步實現公平合理的碳定價，推動形成全社會范圍內的碳價信號，引導減排成本存在差異的不同行業和企業充分借助碳市場的力量實現更有經濟效率的減排，從而降低全社會碳排放控制和減排的成本。在碳期貨等衍生品市場方面，值得投入力量加強研究論證，推動碳期貨等碳金融產品適時落地，從而更好的發揮碳市場的定價機制、交易機制和衍生功能。

提升碳市場參與度和專業性

目前全國碳市場作為新生事物，各參與主體的積極性與專業性將是其真正發揮作用的有力保障。中國社會各方面、各階層逐步在應對氣候變化問題上達成良好共識，認識到低碳減排的重要性和碳市場可以發揮的巨大作用。通過建立并完善碳普惠制度，持續開展碳普惠活動，激勵個人、小微企業踐行低碳行動，可以推動居民的低碳生活與碳市場相結合，形成全社會參與意識。

同時，隨著全國碳市場的運行和發展，納入行業企業增加，碳金融發展，行業、學科交叉、融合愈發普遍，碳市場相關從業者的專業能力需求將不斷提高。全國碳市場建成后，作為全球最大的碳市場，能夠有一支數量和素質與碳市場規模匹配的碳市場運行管理隊伍，將有效提升政策的執行力度和市場的運行效率。通過對碳市場各參與方，開展形式多樣的能力建設工作，定期培訓和審核，向國外適當借鑒相關技術，引進關鍵技術人才，可以提高政府部門、重點排放單位、金融機構及第三方核查機構等參與主體和從業人員的專業性，推動低碳技術發展與產品創新。積極引導行業協會、大型企業參與政策法規、配額分配方案等內容的制定過程，基于行業差異性制定符合企業實際情況的政策，形成碳市場政策與行業政策聯動，可以提高方案的可執行性，適度減輕重點排放單位的經營壓力。