近年來，我國新能源產業發展取得了巨大成就，對推動我國能源轉型、踐行應對氣候變化承諾發揮了重要作用，光伏發電累計裝機容量已居于世界首位。“碳達峰”“碳中和”戰略目標的提出，更是將新能源項目的發展推向一個新的階段。

在新能源產業迅速發展的過程中，國家層面陸續出臺了一系列與新能源項目用地、補貼、建設、運營、監管相關的政策規定，通過這些規定來規范和促進市場有序健康的發展。而在近兩年高速發展的浪潮下，各地方主管部門更是進一步加強了對新能源項目的監管，如內蒙地區對待建、在建、已并網的有補貼及無補貼新能源項目的合規性開展全面的排查梳理，國資委相關機構對于大型電力央企收購項目的審查也趨嚴趨緊。

因此，在行業高速發展但監管趨嚴趨緊的情況下，對于投資者來說，在新能源項目投資中，重視并考慮對項目合規性進行系統的審查對于更好的評估和把控風險都顯得尤為重要。

新能源項目合規的要點與痛點

光伏風電新能源項目均具有項目規模大、占地范圍廣、項目復雜性強的特點，在項目開發建設的全流程中涉及的合規審查要素極多，貫穿于項目開發、項目選址、施工準備、項目建設、項目運營等各個環節中。在這些環節中，項目用地合規及項目開發合規一直是合規審查的要點與痛點。本節以光伏項目為例，結合具體審查內容來分析光伏項目中的項目用地合規與項目開發合規審查中的關注點。對于其他問題的分析及介紹，可參閱我們發布在“聚焦新能源”專欄中的相關文章。

1.項目用地合規審查：需對項目用地涉及的多類禁止或限制建設事項進行審查

通常來講，光伏電站按照各組成部分功能不同，以及建設時是否改變地表、是否永久壓占土地等因素，可以大致分為三類用地區域：光伏方陣用地、變電站及運行管理中心用地、集電線路用地。三用地類功能分區可以使用的地類可以歸納如下：

各功能區在按照以上地類及使用土地的情況下，還需特別注意對用地范圍內是否涉及禁止或限制建設情況進行明確的核查。光伏項目的用地方式與傳統基礎設施項目相比具有一定特殊性，且項目通常位于鄉鎮、沙漠、湖海等偏遠地區，因而可能存在占用基本農田、耕地、草地、林地、海域等不同類型用地的情況，對于該等特殊地類，需明確用地范圍內是否涉及，并就是否涉及取得相關主管部門核查后出具的書面意見;若項目選址范圍內涉及該等特殊地類的，還應結合相關法律法規規定以及主管部門要求避讓該等區域，或辦理相應許可使用手續，以確保用地的合規性。

同時，項目用地審查時還需關注是否涉及生態紅線、軍事設施、文物保護區域、風景名勝區、飲用水水源保護區等特殊保護事項，若涉及的，也需結合相關法律法規規定以及主管部門要求避讓，或取得同意在該區域建設光伏項目的書面批復意見。

項目用地的合規審查所涉復雜的地類使得光伏項目用地問題變得更加復雜，而這通常也是給投資人和發電企業需關注的重大合規風險。

2.項目開發合規審查：“倒賣路條”風險仍需予以關注

在我國光伏項目開發早期，國家通過對光伏項目施行政府補貼，光伏發電等新能源項目呈現出良好的發展態勢。但是由于部分地區和項目存在政策尚未完全落實、配套措施缺失以及備案(核準)程序不透明等問題，出現了光伏等新建電源項目投資開發的投機行為，如取得項目備案或核準后買賣項目備案或核準權益、未經批準變更項目投資主體以牟利等行為，即“倒賣路條”。這種行為增加了項目建設成本，同時也擾亂了新建電源項目投資開發秩序。

為規范光伏開發中的“倒賣路條”行為，國家能源局、發改委等多部門，自2013年起，出臺了多項政策以規范新能源項目的開發秩序。國家能源局先后發布了《光伏電站項目管理暫行辦法》(國能新能[2013]329號)、《關于進一步加強光伏電站建設與運行管理工作的通知》(國能新能[2014]445號)、《關于規范光伏電站投資開發秩序的通知》(國能新能[2014]477號)，并與國家發改委于2016年5月30日共同發布了《關于完善光伏發電規模管理和實施競爭方式配置項目的指導意見》(發改能源[2016]1163號)，該等文件明確規定，光伏電站項目單位不得隨意變更項目投資主體，不能將政府備案文件及相關權益有償轉讓，未經備案機關同意，不得擅自將項目轉讓給其他投資主體。如存在擅自變更投資主體、“倒賣路條”的行為，“倒賣路條”的項目單位一定期限內不能作為投資主體開發光伏電站項目，且對于投產前擅自變更投資主體的項目將被從年度建設規模中取消，禁止該項目申請國家可再生能源補貼。

因此，基于以上背景，如光伏項目存在以直接或間接的方式擅自變更投資主體的情況，存在被認定為“倒賣路條”的風險，可能導致的法律后果包括項目從年度規模中取消、無法申請可再生能源補貼、相關投資主體在一定期限內不能參與后續項目的配置或影響開展其他項目的投資審批、受到行政處罰等。

對于“倒賣路條”這一情形，相關人士向國家能源局提出問題，而國家能源局于2021年3月2日在其官方網站答復了“關于光伏項目并網前轉讓項目公司股權的相關問題”，國家能源局的答復也提示了從業者，平價時代仍需對“倒賣路條”問題及風險予以關注。

國家能源局答復內容如下：2014年10月，我局出臺了《國家能源局關于規范光伏電站投資開發秩序的通知》(國能新能〔2014〕477號)，文件規定：“出于正當理由進行項目合作開發和轉讓項目資產，不能將政府備案文件及相關權益有償轉讓。已辦理備案手續的項目的投資主體在項目投產之前，未經備案機關同意，不得擅自將項目轉讓給其他投資主體。項目實施中，投資主體發生重大變化以及建設地點、建設內容等發生改變，應向項目備案機關提出申請，重新辦理備案手續”。建議您據此并結合相關政策法規進行電站股權轉讓。

開展合規建設，助力新能源企業行穩致遠

如上所述及例舉分析，新能源項目合規審查要求較多，且各類型問題風險等級不同、處理方式不同，因此，在目前趨嚴趨緊的合規審查情況下，開展合規建設，系統梳理新能源領域的風險合規具有重要的作用和意義。

金杜合規團隊長期服務于包括新能源行業在內的各央企及地方國企，具有在新能源領域為客戶構建合規體系的能力與經驗。近期，金杜合規團隊為新能源領域的某大型中央企業完成了全面的合規體系建設，我們在本文中將以該項目為例，分析新能源企業開展合規建設應關注的要點：

1.應搭建完整的合規框架體系，為新能源業務的合規管理打好基礎

《中央企業合規管理指引(試行)》《中央企業合規管理辦法(公開征求意見稿)》等合規管理指引與標準為企業的合規管理體系建設提供了參考。新能源領域的央企和地方國企，首先應該建立起層級分明、運轉有序的合規管理組織架構，制定《合規管理辦法》《誠信合規手冊》等合規管理基本制度，形成合規體系的基本框架。在此基礎上，企業應進一步結合新能源業務的特點，針對項目開發、用地選址等重點業務環節，細化合規風險識別、評估、預警、報告等合規管理運行機制、保障機制的工作流程，制定與合規管理工作相關的配套指引與工具表單，使公司的合規管理體系具備落地執行的彈性與可操作性。

2.合規風險識別應與新能源業務的全生命周期相結合

企業的合規風險識別，既要關注通用領域，也要關注專用領域。在本項目中，該新能源企業從通用合規領域和專用合規領域兩個維度，全面梳理了各個領域可能面臨的各類合規風險，形成了共包括14個一級領域，90個二級分類，775項合規風險點的《合規風險庫》。其中在專用領域，新能源企業應結合業務特點，進一步梳理包括光伏項目在內的新能源業務中需要遵守的各項外部監管規定，將項目獲取、項目開發、項目選址、施工準備、項目建設、項目運營等業務環節所涉及的各項合規要求進行系統梳理，確保覆蓋新能源業務開發與運營的全生命周期。

在合規風險庫中，企業還應該全面分析每一項合規風險的風險點概述、風險表現形式、風險實例、違規后果以及對應的法律依據，并按照企業開展新能源業務的流程進行分類與排序，使企業及相關業務人員可以通過風險庫直觀地了解新能源業務各個環節需要關注的合規風險以及對應的合規要求。

3.應通過合規風險評估，對風險進行分級管理，增加合規管理的彈性

對于識別出來的合規風險，企業應圍繞合規風險發生的可能性、風險影響程度以及公司管控程度三個維度進行風險評估與分析，對各項合規風險進行高、中、低的等級劃分，從而確定合規管理的重點領域、重點環節，識別出具有典型性、普遍性和可能產生較嚴重后果的合規風險領域。特別是對于新能源領域，企業應該對項目開發、建設、運營等業務環節中涉及顛覆性風險的紅線事項，以及存在合規瑕疵需要重點關注的黃線事項分別進行梳理，并嵌入到企業的新能源業務審批流程中，制定應對預案，確保合規管理能兼顧新能源業務的特點及管控需求，實現合規與業務發展的平衡。

4.應針對重點業務領域制定專項合規指引

此外，針對風險較為突出的新能源業務類型，例如光伏項目或海上風電項目等，企業還可以制定專門的合規指引，進一步明確在項目核準/備案、項目選址、用地/用海手續辦理、工程建設、驗收等各個環節中，企業內部各部門以及各個不同層級的經營主體(例如平臺公司、區域管理公司以及具體的項目公司等)，分別應關注哪些合規要點以及需要履行哪些合規職責。通過制定新能源業務的專項合規指引，在高風險業務環節嵌入風險管控措施，能夠進一步確保合規管理工作發揮實效，契合企業特點與企業內部各部門和經營主體的管理需要。

隨著項目模式的創新與迭代，以及各地監管政策的變化與新法規的出臺，新能源業務會持續面臨合規挑戰。新能源行業的央企和地方國企，既要根據國資委的合規監管要求不斷建立健全合規管理體系，也要充分考慮新能源業務的特殊性，有針對性地開展專項建設，系統梳理新能源領域的合規風險，并結合企業的情況對各項風險進行合規評估與分級管理，制定配套的專項指引，才能更好地為企業的新能源業務提供合規支持和保障。