保障新能源發展的用地、用海需求，并實現新能源與生態環境協調發展，是未來新能源大規模發展的難點。國家發展改革委、國家能源局近日發布的《關于促進新時代新能源高質量發展的實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，明確提出推動解決制約新能源行業發展的用地困境。

目前，以風電、光伏項目為代表的新能源項目普遍占地范圍較大，且涉及土地類型復雜，用地目的多樣，給新能源項目的開發建設及生態環境保護帶來了相應的風險問題。新能源土地困境，原因幾何?如何避免“一刀切”的管理方式，保障新能源發展合理空間?

新能源用地審核仍存難點

與傳統能源相比，新能源占地面積大。隨著新能源規模快速擴大，土地資源已經成為影響新能源發展的重要因素。為實現新能源大規模、高比例、高質量發展目標，需要打通新能源用地問題的堵點與難點。

新能源用地申請，首先要過建設指標審核關。在我國西部地區建設風光電站，地廣人稀建設場地充足，而在中東南部區域建設，因絕大部分平原都屬永久基本農田，則導致部分新能源項目無法得到合理開發利用。“一般農田用地允許建設風電項目，但需要轉為建設用地，各地建設用地指標有限，且指標獲取周期長。”可再生能源學會風能協會秘書長秦海巖表示，土地使用瓶頸仍然是制約新能源發電的一大困難。

不僅風電項目的土地使用存在審批繁瑣和指標獲取難問題，光伏項目也存在著土地使用不規范甚至違規占地等問題。“按照此前各地光伏項目建設用地規范進行審批，過程繁瑣還大大增加了企業成本。”一位光伏業內人士告訴記者，新能源用地規則體現在復合項目建設要求和認定標準等方面，還存在著“模糊地帶”。

除了審批和占地問題，風光電站建設還面臨著土地性質與實際情況是否相符的認定難點。

“在我們投資建設光伏電站之前，有的土地已經荒廢很久。”河南億光能光伏科技有限公司朱保成告訴記者，光伏用地絕大多數都是農民不愿意種的荒地，稍微好用的土地，農民都不舍得給別人用于光伏。但實際上，認定為農業用地的土地，仍存在無法耕種的情況。記者了解到，部分光伏投資方認為，讓農業同光伏電站建設更好地融合發展，應該是未來新能源發展的一大趨勢。

“農光互補、林光互補等復合型光伏項目的發展初衷是好的，但需要政府、行業共同努力，使行業健康持續發展。”一位分布式光伏開發商告訴記者，農光互補是有實踐可行性的，但也存在項目急功近利，毀田毀林情況，需要進一步完善政策和技術標準。

最后，衡量新能源項目土地的標準也是值得關注的問題。由于風電、光伏等新能源項目普遍占地較大，涉及土地類型復雜、用地目的多樣。哪怕是同樣的農業用地，在不同省份也會完全不同——不同地區的耕地產量、用地成本等無法用固定的標準衡量。《實施方案》發布后，進一步明確了新能源用地規范，后續的政策落地值得期待。

規范引導解決新能源占地問題

進入新世紀，我國新能源項目以“井噴”式速度發展起來，隨之而來的就是占地問題如何解決。《土地管理法》對于建設項目須嚴格使用國有建設用地的規定已經無法滿足新能源項目大量使用土地的要求。近十年來，我國對于新能源用地政策還處于不斷調整發展的狀態。

總體來看，新能源用地政策正在逐步收緊。尤其是在光伏行業，自2021年下半年以來，山東、廣東等地紛紛出臺政策暫停了光伏項目占用耕地的備案;今年以來，政策收緊的趨向更加明顯，2022年6月河南省出臺了“光伏陣列區用地一律辦理建設用地”的要求，江蘇省也下文要求調查統計光伏占用耕地及是否影響產能。有行業調研顯示，中東部地區一般農用地建設光伏的政策也在逐步收緊，對未來光伏行業發展形成一定挑戰。

此外，記者注意到，《實施方案》明確提出，新建新能源項目要嚴格執行土地使用標準，不得突破標準控制。那么在政策日趨嚴格的當下，風電光伏項目用地困境當如何破解?

以光伏電站為例，嚴格按照規定以光伏陣列區所占面積辦理建設用地審批手續的方式建設光伏項目，要么選擇戈壁、荒灘等未利用地開發，要么將光伏與草地、林地、農田等結合，建設互補共存的復合型光伏項目。

“利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質。”中倫律師事務所律師王威撰文指出。目前，各地出臺的光伏復合項目用地規定除了對項目建設提出要求，都明確嚴禁出現拋荒、撂荒等行為。

“要保障農業產出與光伏發電產出并重，就要建設一套光伏復合項目的土地可持續管理體系。農業產出水平應參考當地同類土地的產出水平，進行標定并分級管理。”樂山太陽能研究院院長姜希猛表示，新能源項目建設需要加強規范引導，建立一套土地可持續管理體系。

“此次發布的《實施方案》，已經考慮到未來新能源項目建設用地在前期難以準確定位、實際占地體量不大的實際情況。”秦海巖表示，將新能源項目的空間信息按規定納入國土空間規劃“一張圖”，既保障了新能源項目的合理用地需求，也保證了項目規劃的合法性。

此外，在如何滿足新能源用地、用海需求方面，《實施方案》提出，鼓勵“風光漁”融合發展，切實提高風電、光伏項目海域資源利用效率。大力推廣生態修復類新能源項目，支持在石漠化、荒漠化土地以及采煤沉陷區等礦區開展具有生態環境保護和修復效益的新能源項目。《實施方案》為強化規劃統籌，保持規劃的穩定性，避免頻繁重復調整規劃打下基礎。