“推動能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉變，完善減污降碳激勵約束政策，加快形成綠色生產生活方式。”繼2021年中央經濟工作會議首次提出“創造條件盡早實現能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉變”后，2022年政府工作報告再次作出強調。

從能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的意義何在?如何科學有序推進這一過程?對此，本刊記者專訪了國網新疆電力有限公司經濟技術研究院院長、黨委副書記王曉斌。

《中國電業與能源》：

我國提出能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變有哪些重大意義?

王曉斌：自2020年“雙碳”目標提出以來，我國加快完善頂層設計、謀劃路徑舉措，相繼出臺“雙碳”指導意見以及分領域分行業實施方案，碳達峰碳中和“1+N”政策體系日臻完善。但是，實現“雙碳”目標的涉及面廣、周期長，一些地方由于認識不足、統籌不周、跟風表態、盲目激進，特別是2021年國家發展改革委對部分省區能耗強度、消費總量發出“紅燈”預警后，部分地區為了競爭性完成能耗“雙控”指標，甚至出現了“運動式”減碳、“一刀切”停產限產等錯誤行為，直接導致“雙碳”目標實施推進初期在煤炭、電力等方面發生了短期的供給收縮問題，對經濟社會正常運行造成較大沖擊，同時也暴露出“能耗”雙控制度存在的管理缺乏彈性、不能反映不同品種能源的單位能耗排放強度差異等弊端，原有的能耗“雙控”制度在“雙碳”目標下存在實施挑戰。因此，2021年中央經濟工作會議中首次提出“創造條件盡早實現能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉變”，為較早實現碳排放與能源消費和經濟發展脫鉤安排了解決路徑，推動我國能源系統向更符合“雙碳”目標實施的方向邁進。

能耗“雙控”的重要特點是在能源消費強度約束性指標的基礎上，對能源消費總量提出預期要求，并分解落實至各地區，優勢在于執行簡便高效，但缺點是不區分用能類型，在限制化石能源使用的同時也限制了可再生能源的發展。而碳排放“雙控”重點約束化石能源消費總量與強度，可打破能耗“雙控”對可再生能源利用的約束，在提升能源消費總量的同時有效控制資源與環境雙重壓力。也就是說，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變更加突出導向性約束力，更加符合化石能源向可再生能源轉型的需求，對于促進節能提效、保障合理用能、調整能源結構和產業結構、減少溫室氣體排放、支撐經濟持續高質量發展具有重要意義。

《中國電業與能源》：

目前，我國能耗“雙控”實施情況如何，碳排放“雙控”基礎條件怎樣?

王曉斌：“十三五”時期，我國建立并持續完善能耗“雙控”制度，促進全國能耗強度持續下降，能源消費總量增速較歷史明顯回落，能耗“雙控”工作取得積極成效。能耗“雙控”制度由建立到實施的過程中，也存在能源消費總量管理缺乏彈性、差別化管理措施偏少等問題，執行時在地方層面出現一定程度的偏差，例如部分地區采用限電限產措施完成能耗“雙控”指標，引發一定程度社會輿論風險。因此，2021年9月，國家發展改革委印發《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，合理控制能源消費總量并適當增加管理彈性，對各地區制定了“跳一跳、夠得著”的激勵目標，進一步促進各地區深入推進節能降耗工作，不斷提高發展的質量和效益。

走向高質量發展是一個歷史過程，而未來10年是我國實現高質量發展的關鍵時期和重要階段，能源需求仍將保持增長趨勢來保障經濟持續穩定和高質量發展。我國已于2019年實現經濟發展與碳排放初步脫鉤(初步脫鉤是指在經濟發展時，對資源利用以及環境壓力以一種相對較低的比率增長，即碳排放增長率低于經濟增長率)，需要探索出一條經濟發展降碳脫碳的新模式、新道路，避免碳排放“雙控”制約經濟發展，預計在2030年碳達峰時實現經濟發展與碳排放的絕對脫鉤(絕對脫鉤是指在經濟發展時，對資源利用以及環境壓力持續降低，即碳排放總量降低而經濟保持增長)。現階段，“雙碳”工作還處于起步階段，碳排放核算、監測、統計等碳排放“雙控”的基礎和條件還比較薄弱，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變將是一個長期過程，需要大量的基礎工作支撐和全面的經濟社會發展予以保障，各地區各部門需要提前謀劃、及早部署、精準施策，創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變，科學有序推進實現“雙碳”目標。

《中國電業與能源》：

能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變將給能源行業帶來什么變化?

王曉斌：20世紀70年代末是我國可再生能源發展的起步線。經過40余年的發展，我國可再生能源產業經歷了從無到有，從落后到如今成為全球可再生能源的引領者。以《中華人民共和國可再生能源法》實施通過為標志，我國風電、光伏、生物質等可再生能源進入發展的“快車道”。目前，我國可再生能源開發利用規模穩居世界第一，相關產業得到極大發展，技術裝備水平也得到了大幅提升。國家能源局數據顯示，截至2021年底，我國可再生能源發電裝機達到10.63億千瓦，占總發電裝機容量的44.8%;風電、光伏發電裝機均突破3億千瓦，分別達到3.28億千瓦、3.06億千瓦;全國可再生能源發電量達2.48萬億千瓦時，占全社會用電量的29.8%。與此同時，清潔能源消納能力也取得新進展。國家能源局數據顯示，2021年全國風電、光伏和水能利用率分別達到96.9%、97.9%和97.8%，核電年均利用小時數超過7700小時。

“雙碳”目標提出后，習近平主席在2020年12月的氣候雄心峰會上宣布提升國家自主貢獻力度的一系列新舉措，提出“到2030年，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上”。2021年底我國風電、太陽能發電裝機已達6.34億千瓦，預示從今年到2030年，風電、太陽能發電將至少以每年6300萬千瓦的裝機速度增長。我國更高的氣候目標要求經濟發展與碳排放脫鉤必須進一步深化和加速，將拉動可再生能源行業進一步發展。目前，我國新能源在技術創新和產業化等方面都取得重大進展，產業鏈自主可控，在光伏組件、動力電池等領域培育了一批世界級龍頭企業，競爭優勢較為明顯，結合良好的新能源發展基礎，在構建新能源占比逐漸提高的新型電力系統目標的帶動下，我國新能源將迎來新的大發展機遇。新能源的規模發展將帶動技術產業化提升、成本進一步下降，改善政策環境、市場機制等非技術因素，同時將加速儲能、智能電網、氫能、電動汽車等快速發展，全面提高發展質量。

碳排放“雙控”可有效優化完善能耗“雙控”的盲區和不足，在控制化石能源消費的同時鼓勵可再生能源發展，有利于引導能源要素合理流動和高效配置，促進技術和資金轉向能源低碳發展行業領域，加快煤電的清潔高效利用和靈活性改造，擴大可再生能源消費需求，助力能源行業持續向清潔低碳方向邁進，實現能源結構調整和綠色轉型發展。

《中國電業與能源》：

能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變對能源行業提出了什么新要求?

王曉斌：能源行業是推進能源綠色低碳發展的主戰場、主陣地，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變，對推動能源行業高質量發展提出了更高要求。

首先，要求能源行業以節能高效為基本方針，把節約能源和提高效率貫穿到能源發展的全過程和各領域，促進化石能源與清潔能源以及不同清潔能源之間的協同互補發展，從根本上轉變長期以來高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放式發展方式。以煤電行業為例，我國大型發電站的發電效率已經達到了相當高的水平，中小型機組還有很大的效率提升空間。根據國家能源局公布的數據，我國超臨界和超超臨界機組占比已經超過50%，但亞臨界機組還有近4億千瓦，這部分機組的煤耗存在能耗偏高、靈活調節能力不足等問題，按照《全國煤電機組改造升級實施方案》，供電煤耗在300克標準煤/千瓦時以上的煤電機組要么“加快實施節能改造”，要么“逐步淘汰關停”，大量的中小型機組仍需通過實施改造升級進一步提升高效、清潔、低碳、靈活、智能化水平。

其次，要求能源行業以綠色低碳為根本方向，堅持在加快清潔能源開發應用、有序擴大新能源和可再生能源規模的同時，不斷推進化石能源的綠色低碳開發利用，推動煤炭和新能源優化組合。能源結構以煤為主是我國的基本國情，在全國已探明的化石能源資源儲量中，煤炭占94%左右，煤炭占一次能源消費比重高達57%。但在“雙碳”目標提出后的一年多時間里，不少地區出現了對能源項目審批過度嚴格，對前期手續辦理完畢但未開工的項目一律叫停或重新評估，甚至一度出現控煤和拉閘限電等嚴重問題，忽視發展實際和發展需要搞起了“碳沖鋒”、運動式“減碳”。如今，隨著我國能源轉型一系列目標和要求的逐漸明確，應按照先立后破、循序漸進、統籌協調的原則，逐步打破煤電及化石能源主體地位，推動新能源逐步成為裝機和電量主體，推動煤電逐步成為調節性和保障性電源，大力發展煤電清潔技術，促進高碳煤電的低碳利用，實現傳統電力系統向新型電力系統的平穩過渡、有序銜接。

最后，要求能源行業以科技創新為發展動力，堅持技術引領能源產業轉型升級，瞄準具有優勢和潛力的能源技術主攻突破，扎實提升能源裝備自主水平，將能源高端裝備制造、新能源、節能環保等產業培育成重要的戰略新興產業，實現高附加值價值鏈轉移。科技決定能源未來，科技創造未來能源。當前，新一輪能源技術革命正在孕育興起，可再生能源、非常規油氣、核能、儲能、智慧能源等領域新興能源技術正以前所未有的速度加快迭代，世界主要國家均把能源技術視為新一輪科技革命和產業革命的突破口，世界能源格局持續改變。雖然經過數十年發展攻關，我國能源科技水平有了長足進步和顯著提高，但與世界能源科技強國和引領能源革命的要求相比，還有較大的差距。例如關鍵零部件、專用軟件依賴進口問題比較突出，能源領域原創性、引領性、顛覆性技術偏少，總體上跟隨式發展特征較為明顯。面對新形勢新要求，必須把自主創新擺在能源科技創新的核心位置，發揮市場在科技創新資源配置中的決定性作用，加快能源領域關鍵核心技術和裝備攻關，實現能源科技高水平自立自強。

《中國電業與能源》：

在能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的過程中存在哪些挑戰，有何建議?

王曉斌：首先，統一的碳排放統計核算體系尚未建立。準確核算碳排放是不同層級主體落實減排任務、評估完成效果的重要依據，構建統一的碳排放統計核算體系對實現“雙碳”目標至關重要。目前我國碳排放核算監測標準規范、技術手段、管理機制等仍有大量欠缺，現有碳排放核算工作存在邊界不清、原始數據記錄混亂、不同機構的碳排放核算結果偏差大甚至故意弄虛作假等現實問題，顯示了我國現有核算方法難以適應“雙碳”工作形勢，需要通過統一規范統計核算體系、強化法律法規體系建設，以及建立完善監管制度等進行管理。

其次，需要加強碳排放“雙控”的頂層設計。依托完備的碳排放統計核算體系，摸清各地區、各部門的排放“家底”，綜合考量各地區經濟社會發展、能源安全保障、產業和能源結構、技術進步等因素，建立科學合理的碳排放“雙控”指標分配和考核規則。以能耗“雙控”制度的相關經驗教訓來看，能耗控制總量的指標是以各地經濟總量為基礎，經濟越發達的東部地區能耗指標越多，而經濟相對落后的西部地區能耗指標較少，因此國家西部地區普遍面臨著能耗指標不足的窘境，對新能源資源豐富的西北省(區)承接產業轉移形成了較大制約。因此能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的過程中，必須加強碳排放“雙控”的頂層設計，采取分階段、分步走的實施策略，先明確碳排放強度控制，隨著各地區各部門排放“家底”的逐步清晰，再逐步過渡到絕對總量控制，避免碳排放“雙控”制度在短期內對經濟和行業競爭力造成過大沖擊。

最后，逐步擴大碳市場覆蓋范圍。目前全國碳市場僅納入發電行業，同質化程度較高且減排成本差異不大，碳減排成本下降的空間有限。國家能源局數據顯示，2021年我國煤電度電煤耗大約為305克，已經優于美國和德國，僅次于日本，根據現有技術水平和未來技術發展路徑難以實現較大水平的煤耗降低。未來全國碳市場應逐步納入石化、建材、鋼鐵等具有較大減排潛力的重點行業，深化通過碳市場來降低全社會減排成本的成效。以鋼鐵行業為例，我國鋼鐵行業碳排放量占全國碳排放總量的15%左右，是國內碳排放量最高的制造業行業。從工藝流程來看，基于鐵礦石的長流程煉鋼的二氧化碳排放強度遠高于采用電弧爐加工廢鋼的短流程煉鋼工藝的二氧化碳排放強度，而國內長流程工藝粗鋼產量占比接近90%，不僅遠高于美國60個百分點，與73.7%的全球平均水平差距也較為明顯，是造成國內鋼鐵生產較高碳排放強度的主要原因。因此，可以通過深化供給側結構性改革要求，控制粗鋼等低附加值產品產能、推動清潔能源煉鋼代替焦炭煉鋼、利用碳捕獲及封存等低碳冶金技術實現鋼鐵行業碳排放量的下降。