海上風電具有技術性強、經濟體量大、產業關聯度高等特點，是促進能源結構優化調整并擁有萬億級規模裝備產業鏈市場前景的新興產業。

對于海上風電的用海活動，自然資源管理部門主要負責審查其海域開發利用活動是否符合海洋主體功能區規劃、海洋功能區劃、海洋生態紅線、海岸線保護等規定，并進行海域使用、路由調查勘測與鋪設施工等方面的審批工作。

由于海上風電的整體發展規劃、風電場址選劃、陸上集控中心選址等主要由發展和改革委員會、能源局以及當地政府負責,自然資源管理部門總體上參與不足。這造成自然資源主管部門在對企業送審的海上風電用海活動進行審查時，面臨著上述發展規劃、風電場址、集控中心位置等關鍵要素已經基本確定的前置條件，使其難以基于集約節約用海等原則對項目的用海活動進行大的調整。

同時，地方自然資源部門在對海上風電項目進行審查時，常常受到地方政府要求放寬用海限制、加快審批進度等方面的壓力，導致地方自然資源部門對部分項目進行審查時把關不嚴，在處理海上風電項目“化整為零”“未批先干”等行為時不積極,難以切實履行海洋開發利用和保護的監督管理職責。

國家海洋局南海信息中心高級工程師邵先成、教授級高工王平在《海洋開發與管理》2021年第9期發表了文章《自然資源框架下海上風電的管理困境及對策》，梳理了我國海上風電開發與管理的基本情況，分析了自然資源框架下海上風電管理面臨的困境及原因，并提出了完善海上風電管理的對策建議。

四大困境

一是自然資源部門在海上風電發展中的參與度和話語權較低

各省、市的海上風電發展主要是由地方政府主導,由地方能源部門負責發展規劃的制定。由于參與度和話語權較低，自然資源部門的集約節約用海等原則在海上風電發展過程中無法得到有效體現。這表現在以下幾個方面：一是在海上風電規劃的制定階段,主要由能源部門負責，自然資源部門對于海洋風電場的位置、面積以及風機布局、風機類型等都沒有太多的發言權;二是在陸上集控中心、海纜路由登陸點等位置的選擇上，自然資源部門雖然擁有用地審批權限，但實際的征地、拆遷、補償等問題卻主要由地方政府負責協調解決;三是在海上風電場、陸上集控中心確定的背景下，自然資源部門在對具體的海上風電項目的用海和用地審批時面臨的前置條件較多，導致其審批流程側重于程序性審查和合規性審查，缺乏有效調整項目用海活動的能力。

二是地方自然資源部門難以有效發揮監督管理職能

為了充分發揮地方在經濟發展中的積極性，國家妥善推進簡政放權。在此過程中，大部分的海域使用權審批已經下放給地方自然資源部門。在海上風電開發過程中，地方自然資源部門對當地的海域資源最為熟悉，其作為用海審批的第一道把關人，是確保項目符合集約節約用海原則最有發言權的部門。同時，按照“誰審批,誰監管”的原則，地方自然資源部門對其負責審批的海上風電用海行為負有監管責任，但其審批和監管職責卻面臨著地方政府的壓力。

作為地方政府的組成部門，地方自然資源部門的主要工作是配合當地政府做好自然資源的管理工作。當海上風電開發成為地方政府重點支持和發展的產業，并納入地方政府主要工作任務的時候,地方自然資源部門的工作重點也被轉變為如何在其職責權限范圍內配合地方政府推進海上風電的開發。當某些海上風電項目為了加快用海審批速度而存在“化整為零”“分散審批”等違規行為的時候，地方自然資源部門由于面臨來自地方政府的壓力而難以發揮其監管職能，只能對上述違規行為采取默許的態度。這與地方自然資源部門的審批程序或者具體執行人并無太大關系。地方自然資源部門作為地方政府的組成部分，其財權、事權、人權受制于地方政府，在海上風電開發中被迫成為參與者和推動者，其監管職責也就很難實現。

三是海上風電發展規劃不完善影響用海管理成效

地方政府和能源部門進行海上風電規劃時，只是劃定了海上風電場的大致位置，并未明確陸上集控中心、輸電海纜登陸點以及路由走向等，特別是沒有劃定統一的輸電海纜管廊帶。海上風電企業在向自然資源部門進行用海申報時，按照各自項目的征地、拆遷、補償等情況以及經濟性等原則，確定其風機布局、路由走向及登陸點等。雖然海上風電場大致是按照集中連片的原則劃定的，但陸上集控中心、輸電海纜路由卻是分散的，造成海域資源和岸線資源的浪費，也影響了項目的審批進度。

為了解決上述問題，自然資源部門通過聯合海事、軍方、地方政府等召開協調會的方式，選劃了部分項目的集中登陸點和管廊帶。但這只是臨時性的舉措，并未徹底解決海上風電的用海矛盾。因為遠期深遠海風電項目的登陸點、管廊帶等尚未得到充分考慮。同時，由于前期部分項目已完成征地或者與地方政府簽訂了輸電協議，這些項目的海纜路由走向雖然看起來缺乏合理性，但自然資源部門卻不得不從“尊重”既定事實的角度承認企業的海纜路由選劃方案。

四是海上風電項目存在“化整為零”“未批先干”等現象

國家通過對海上風電的上網電價進行補貼的方式，推動其在初期獲得迅速發展，但國家的電價補貼對海上風電項目的核準時間和并網時間都有明確的時間節點限制。為了能夠在規定的時間獲得國家的電價補貼，海上風電企業根據國家補貼的時間表倒逼審批進程。這是造成2018年年底出現海上風電“核準潮”的重要原因。為了追求審批速度,一些海上風電企業將用海面積大、原本應屬于國務院審批的單個項目拆分多個用海面積較小的項目，以便把項目留在地方進行更快地審批。這造成部分海上風電項目存在“化整為零”、分散審批的違規現象。同時，有些項目為了加快進度或者由于提前簽訂的調查勘測合同對日期有期限要求等原因，其在未取得路由調查勘測批復的情況下，就違規開展了相關工作，造成某些項目的調查勘測活動存在“未批先干”的違規現象。

困境原因

一是地方政府強勢推動海上風電開發

在海上風電開發的過程中，地方政府是最主要的推動力量，主要體現在以下幾個方面：一是地方政府以發展規劃、工作報告等政府文件形式推進海上風電項目，使海上風電項目在無形中獲得了“合法性”支持;二是地方政府通過召開政府部門間海上風電項目推進會以及讓相關政府部門定期匯報風電項目進展情況等形式，使各相關政府部門在履行審批、監管等職能時受到壓力;三是當海上風電項目因為海域使用問題面臨相關法律法規束縛的時候,地方政府可能通過曲解相關政策的方式，使海上風電項目能夠順利獲得審批;四是在海上風電項目與軍方、海事、海區派出機構等利益相關者的協調出現困難時，地方政府可能以發展地方經濟為由向上述單位施加壓力。

需要注意的是,海上風電的培育如同其他新興產業一樣，需要地方政府根據當地實際情況發揮一定的自由裁量權，才能推動產業獲得較快的發展。因為無先例可循、技術不成熟、法律法規不清晰等原因，可能出現某些政策不符合標準的審批流程,甚至出現決策失誤。但只要控制在一定范圍內，這些都是可以理解和包容的。因為需要給予地方一定的容錯空間才能充分調動和激發干部隊伍的積極性、主動性、創造性。各級政府機構需要根據職責定位,積極總結海上風電發展過程中的經驗教訓，聯合自然資源部門改進海上風電發展規劃和審批流程，避免相關錯誤重復出現。

二是自然資源部門職責定位限制其管理效能

從原國家海洋局的職責定位，到現在自然資源部下的海洋管理職責，兩者對海洋開發活動的職責定位和管理思路是基本一致的，主要是通過制定相關規劃指導和約束海洋開發利用活動。自然資源相關規劃的約束作用主要通過海洋生態紅線、海岸線和海岸帶保護等發揮作用;具體海域的開發利用活動主要由地方政府、行業主管部門以及企業主導。海洋自然資源管理部門受制于職責定位，對地方不合理的開發利用活動難以具有“否決權”。特別是對于規劃文件中沒有明確禁止的行為，或者相關規劃還沒有涉及的海洋空間,則很難有明確的依據否定相關開發行為。

現階段，地方政府為了促進能源升級和經濟發展,對海上風電開發采取強勢推進的姿態。自然資源部門相關規劃的指導與約束作用和監督管理職能難以有效發揮作用。因為與地方政府、能源管理部門或者作為海上風電利益協調者的軍事部門相比，自然資源部門對海上風電的發展既沒有財政或政策支持力度，也缺乏決定項目能否順利推進的權威。因此，自然資源部門的政策和意見難以進入海上風電項目的重點考慮范疇。

三是自然資源部門相關規劃和審批依據不健全

自然資源部門在審批海上風電企業的送審材料時，無論是海域使用審批還是輸電海纜路由審批，具體的審批依據主要是集約節約用海原則和各類海洋規劃。但集約節約用海原則過于籠統，缺乏明確的可操作性,在審批具體的海上風電項目時難以被嚴格執行;國家的相關規劃過于寬泛，很少明確限制具體海域的風電開發活動;地方的相關規劃由地方政府與地方自然資源部門負責制定和解釋，受地方利益的驅動，難以真正對風電開發活動產生約束作用。例如，某些地方允許多條輸電海纜穿越同一海洋生態紅線區的操作就引起了社會的爭議。

同時，由于海上風電技術尚處于快速發展的初級階段,相關的風機技術、輸電技術和施工工藝等難以確定相對統一固定的標準。自然資源部門在審批海上風電項目時缺乏專業人才，使其在審查諸如風機布局、輸電海纜間距、輸電海纜埋深等具體技術問題時缺乏必要的專業依據。即使組織專家對風電企業的送審材料進行評審，但鑒于海洋自然資源開發利用的審查重點，一般以海洋地質、物理海洋和海洋遙感等方面的專家為主。這些專家對海上風電技術同樣缺乏及時和深入地了解。真正熟知海上風電技術的專家主要集中在電力設計單位，但因為這些單位本身就參與眾多的海上風電項目，與海上風電項目的承擔企業存在千絲萬縷的聯系。因此,即使聘請一兩名風電專家加入評審組,也難以確保能夠進行公平、公正的評審。

四是自然資源部門監督管理力量不足

近兩年海上風電的快速發展正好與本次機構改革重合在一起。在機構改革后，原來承擔海洋監管的人員大部分已轉隸到中國海警局。自然資源部門可以開展海洋自然資源監管的隊伍尚處在重建過程中,在隊伍成員、監管經驗、監管設備等方面都面臨著比較大的挑戰。這導致現階段對海上風電項目的事中事后監管難以全面覆蓋。

同時,與之前隸屬于原國家海洋局的中國海監隊伍不同,海洋自然資源監管隊伍并沒有行政執法權,導致其在開展相關監管活動時,面臨著法律授權有限的困境。如果在監管過程中確實發現違法違規行為,則海洋自然資源監管機構一般只能要求相關單位停工、限期整改,或者移交有關執法機關進行查處。這導致海洋自然資源監管隊伍的權威性和威懾力不足,無形中增加了海上風電企業違規用海的可能性。在海上風電已經進入發展快車道的背景下,需要盡快根據職責定位建設機制健全、監管有力的海洋自然資源監管隊伍。

文章認為現階段海上風電的監管困境并不單單是自然資源部門可以掌控和解決的。這涉及地方政府的自由裁量權和積極性、“條塊管理”“部門俘獲”等問題。提出了通過國土空間規劃加強對海上風電開發活動的指導與約束、通過海洋督察督促地方政府合理推動海洋風電開發、及時根據實際情況制定可操作性的審批標準、完善監管力量加強對海上風電的監督管理等四條完善海上風電管理的對策建議。