建設全國碳市場和利用市場機制控制溫室氣體排放是貫徹黨中央國務院決策部署、推動綠色低碳發展的重大制度創新實踐。2021年7月16日，全國碳市場正式上線運行，首批納入電力行業，覆蓋了我國40%以上的化石燃料燃燒產生的二氧化碳排放，成為全球規模最大的碳市場。由于我國碳市場處于初期起步階段，面臨不少問題和挑戰，需要通過更長時間的市場探索和更多的市場主體參與，不斷完善碳市場建設。

為更好地發揮市場機制作用，中電聯在長期追蹤全國碳市場建設的基礎上，組織完成了“發電企業在全國碳市場運行情況調研”報告，提出了相關建議，供政府決策和企業發展參考。

一、發電企業碳交易工作成效

全國碳市場整體運行平穩。截至2022年10月28日，累計成交量1.96億噸，其中，第一個履約期成交量1.79億噸。成交均價43.93元/噸，其中第一個履約期的成交均價為42.85元/噸。累計成交金額86.0億元，其中第一個履約期成交額76.6億元。全國碳市場以大宗協議交易為主，占80%以上。第一個履約期履約完成率99.5%，其中，央企履約完成率100%。

碳減排和碳交易認識顯著增強。從開立賬戶、核算核查、配額測算、配額分配到上線交易和清繳履約的全過程，發電企業對碳市場、碳交易的全鏈條管理有了更加全面的認識，并切身感受到碳市場對企業經營、管理的意義和影響。

煤電清潔高效利用持續推進。推動存量煤電節能改造、供熱改造、靈活性改造，淘汰低效率落后煤電機組，促進能效水平進一步提升。本次調研的100多家電廠案例，2021年單位火電發電量平均二氧化碳排放量862克/千瓦時，同比下降1.3%，降幅比行業高0.8個百分點。

碳排放管理效能進一步提升。制度體系建設逐漸完善。制定碳交易管理制度，明確各級單位碳交易工作職責，加強統籌管理，理順工作流程。數據管理日趨規范。企業認真執行數據質量控制計劃，加強碳排放數據體系化、標準化、信息化管理，進一步提升了碳排放數據的精細化、準確化、規范化。本次調查的五大發電集團和九家地方電力集團企業碳元素實測率從2018年的50%左右提高到2021年的100%。

減排成本降低渠道進一步拓展。首個履約期允許企業使用CCER（國家核證自愿減排量）抵銷5%的應清繳配額量，有利于降低單位發電量碳排放強度和控排企業履約成本，對新能源快速發展、增加新能源企業效益發揮了一定作用。另外，碳資產管理為企業低碳轉型帶來機遇，對未來吸引資金技術投入到節能減碳、新能源方面起到重要作用。

低碳技術創新步伐進一步加快。探索開展低碳技術研發與實踐，堅持技術引領，加大大規模低成本碳捕集、封存與利用技術研發、示范與應用，實現可持續減污降碳。

經過一年多的運行，總體來看，全國碳市場基本框架初步建立，價格發現機制作用初步顯現，企業減排意識和能力水平得到有效提高，促進企業減排二氧化碳和加快綠色低碳轉型的作用初步顯現。

二、全國碳市場運行存在的問題

（一）配額分配機制方面

配額分配過緊給火電企業帶來更大經營壓力。在現行市場形勢下，煤價長期高位運行。隨著新能源發展，新能源的波動性使火電機組面臨更高的調節要求，煤電利用小時下降。配額成本在電價中未疏導至用戶。我國火電機組經歷了多輪“上大壓小”，進一步減碳空間十分有限。在這些情況下，配額分配過緊會為火電企業帶來更大經營壓力。

基準線的收緊尺度和更新時間尚不明確。碳市場政策缺乏連續性，市場無法形成穩定預期，企業難以決策，容易導致市場流動性不足，增大企業履約難度。

基準線設置正向激勵作用不足。目前，配額基準線設置在鼓勵先進機組的同時，兼顧了小機組和特殊機組的生存需要，但對大容量、高參數、低排放和深度調峰機組的正向激勵作用不夠。如，600MW機組整體配額不足；燃氣機組配額激勵不夠；配額分配方案的負荷率修正系數僅對純凝機組適用，會出現部分大容量機組因供熱量較小導致在純凝狀態下配額減少的問題。

碳市場覆蓋范圍相對單一。全國碳市場設計時，已經考慮覆蓋發電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空八大行業，但目前僅納入發電行業。由于單一行業內的技術水平、要素結構、風險因素等方面較為相似，導致碳市場存在潛在的結構性風險，不利于實現全社會低成本減排。

（二）監測、報告與核查機制方面

基于碳實測的核算法難以應對我國燃煤電廠煤質不穩定的客觀情況。與歐美電廠來煤穩定且運行期內基本采用設計煤種的情況不同，我國燃煤電廠燃燒混煤是常態。配煤比例不同，煤質隨之發生變化。企業按相關標準要求進行取樣、制樣、混樣、檢驗等，燃煤的日綜合煤樣、月縮分煤樣得出的檢驗結果仍然是對實際碳含量的統計推斷。

碳核算指南沒有發揮提高碳數據準確性的目的。核算指南要求過嚴過細，很多要求超出了電力企業日常生產數據管理的規范要求，增加了企業管理環節和管理成本，但并沒有明顯增加企業監測數據的準確度。

核查環節未充分發揮應有作用。據企業反映，第三方核查機構缺乏專業性，核查存在“走過場”現象，增加了管理環節，但企業數據質量未能得到有效提升。

企業數據質量管理有待加強。從中電聯對發電行業碳排放數據的分析情況看，重點排放單位仍存在指標檢測不規范、數據統計不準確、參數使用不規范等數據質量問題。

（三）交易和履約機制方面

配額缺口上限標準未發揮作用。為降低配額缺口較大的重點排放單位履約負擔，配額分配方案設置了配額履約缺口上限20%的相關規定。據調研，在第一個履約周期中，幾乎沒有發電企業達到該機制的觸發條件。

仲裁機制缺失。目前碳市場運行面臨較多具體問題，如，部分嚴重虧損企業銀行賬戶已被凍結，導致其無法交易履約；一些應納未納企業的補入，沒有明確途徑和方式。

（四）CCER抵銷機制方面

CCER抵銷機制尚未明確。目前政策已經明確碳市場第一個履約周期可將CCER用于抵銷。但未來CCER抵銷機制的走向尚不明確，影響企業交易決策。另外，CCER自2017年暫停至今，經過全國碳市場第一個履約周期，市場上的CCER供給量已遠低于需求量。

三、相關建議

（一）政策機制層面

盡快出臺《碳排放權交易管理暫行條例》。規范碳排放監測、報告、核查和監管行為，明確各主體責任，對失信行為加大處罰力度。

盡快擴大全國碳市場覆蓋范圍。從國家層面綜合考慮各行業發展空間和減排空間，統籌設定碳市場不同行業控排目標。盡快納入其他具備條件的行業，充分發揮碳市場的資源配置作用和價格發現功能，推動全社會低成本減排。

建立配額分配長效機制。充分考慮煤電企業在電力系統中的作用和實際經營情況，強化煤電基礎保障和應急調峰的作用，穩定能源供應，將基準線下調水平控制在合理范圍，減少企業負擔。盡快明確基準線收緊尺度和更新的時間尺度，以使企業有明確的市場預期，激勵企業自覺開展節能降碳。調整基準線設置（如，補增60萬千瓦機組基準線、適當調增燃氣機組供電基準值、擴大負荷率修正系數適用范圍），以充分體現對大容量、高參數、低排放機組的正向激勵作用。設置配額調節機制，避免配額過松或過緊，對企業正常生產運行、對碳市場穩定運行帶來影響。

優化監測、報告與核查制度。加快研究符合國情的缺省值核算法，選擇有利于規范行為、提高效率、降低成本的科學管理路徑。鼓勵企業選擇在線連續監測獲取二氧化碳排放數據。結合電力行業生產管理實際流程，調整核算核查制度，避免額外增加企業生產數據管理成本。

進一步協調完善市場機制。加強碳市場與電力市場、綠電市場、綠證市場、CCER市場等其他相關市場機制運行的有效聯動，統籌發揮政策合力，避免政策交叉和重復監管。重啟CCER抵銷機制和自愿減排項目備案機制。

（二）企業層面

高度重視碳市場對企業的轉型促進作用。根據國家雙碳目標，完善應對氣候變化制度體系，制定企業低碳發展戰略。一方面加快企業火電布局調整和結構優化，另一方面促進可再生能源發展，降低單位發電量碳排放強度。

做好碳資產管理。強化碳資產管理的制度建設，搭建資產管理信息化系統平臺，提高企業精細化運營管理水平和碳排放數據質量；探索實現企業碳管理系統與全國排污許可證信息管理平臺等國家系統的對接，減少重復填報，實現數據共享；挖掘CCER減排潛力，開發CCER項目，拓展減排領域；積極利用碳金融工具，發揮金融在優化資源配置的作用。

持續開展能力建設。通過多層級、分區域、分職責的培訓，提高碳管理能力。規劃技術創新戰略，加快清潔能源技術、儲能技術、碳捕集封存利用技術的創新研發和示范，有效推動綠色低碳發展。

（三）行業協會層面

推動建立行業碳排放數據質量管理自律體系。組織制定有關行業規范，通過行業自律，推動企業自覺守法守規參與碳市場。組織企業開展碳排放數據自查和互查，預判數據風險，加強交叉檢驗，提升數據質量。

加強企業數據質量監督和人才培養。加快推進碳排放管理員人才培養體系建設，建立健全職業能力評價機制，提升行業合規開展碳數據質量管理的能力。

探討依托行業協會設立碳交易仲裁機構。協調碳排放交易中存在的問題、障礙和企業間的糾紛以及開展異議復核等。