近日，國務院辦公廳發布《國務院2023年度立法工作計劃》，在推動綠色發展、促進人與自然和諧共生方面，將《碳排放權交易管理暫行條例》列入立法工作計劃之中。這意味著，包括碳配額的分配交易、數據管理、市場價格穩定以及風險控制在內的具有統一規范與約束的全國碳排放權交易體系日趨完善。

管理主體變革

完善中國碳交易市場，必須明確管理責任和制約措施。

為推動建立全國碳排放權交易市場，國家發改委于2014年12月頒布了 《碳排放權交易管理暫行辦法》，以“中央統一制定標準和方案、地方負責具體實施而擁有一定靈活性”為思路，對碳排放配額和CCER的交易活動作出規定。自此，碳交易管理制度體系逐漸成型并不斷推進。

2018年，國務院機構改革，國家發改委的應對氣候變化和減排職責劃轉至新組建的生態環境部。生態環境部作為碳排放權交易的主管部門，深入貫徹落實黨中央國務院關于加快建設全國碳市場、推動實現雙碳目標的重大決策部署，著力于構建科學、規范、有序的碳排放權交易管理制度體系，為加快碳市場管理制度建設，確保碳市場穩定運行提供了重要基礎。

生態環境部內設應對氣候變化司，承擔國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組相關具體工作。碳排放權管理主體變革之后，政府職能得到細分，碳市場管理主體更為明確，責任更為清晰，為加快推動出臺全國碳排放權交易管理條例和配套管理辦法提供了基礎與保證。

十年碳市場探索

十年寒窗磨一劍，今朝出鞘試鋒芒。自2011年在全國7省市開展碳排放權交易試點開始，中國開啟了碳市場建設十年探索篇章。十年來，碳市場的規劃、建設與發展，離不開政府的支持與引導。

為應對全球氣候變化、推動綠色低碳發展，碳市場建設勢在必行。2011至2016年，我國共建立8個碳交易試點，不斷摸索適合中國國情的碳市場建設之路。在這期間，地方碳交易市場不斷發展，但由于當時處于發展初期，經驗不足，在配額分配與總量調整、交易單位追責體系上也面臨著許多問題。

生態環境部應對氣候變化司司長李高表示，建立全國統一的碳排放權交易市場是我國生態文明體制改革的一項重點任務。面對這些碳市場建設發展問題，我國堅持持續推進碳排放權交易試點，并積極研究國外碳市場的實踐與制度建設經驗，吸取國內外碳市場建設過程中的教訓，與歐盟等國家和地區，包括世界銀行等國際組織開展相關合作。

自我國提出“雙碳”目標以來，政府更加重視碳市場建設。2021年7月，全國碳排放權交易市場正式啟動，碳交易市場的健康發展需要制度規范。因此，生態環境部陸續出臺一系列支撐碳市場運行的相關政策，并不斷推進《碳排放權交易管理暫行條例》立法進程。

立法不斷推進

習近平總書記提出，建設好高質量的全國碳市場是實現雙碳目標的重要政策工具和法律手段。

2016年3月，國家發改委的應對氣候變化和減排職責還未劃轉至生態環境部時，為加快建立有法可依的全國碳排放權交易市場，國家發改委就《碳排放權交易管理條例(送審稿)》公開征求意見。

自碳排放權管理主體轉劃為生態環境部后，相關立法工作更加深入推進。2019至2021年，短短兩年時間，自《碳排放權交易管理暫行條例(征求意見稿)》到《碳排放權交易管理辦法(試行)》，再到《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》，內容更加完善，條例更為清晰，責權更加明確。

登記、交易機構責任與監管部門明確化。由國務院生態環境主管部門負責轉變為建設全國碳排放權注冊登記和交易系統，記錄碳排放配額的持有、變更、清繳、注銷等信息，提供結算服務，組織開展全國碳排放權集中統一交易，并由國務院生態環境主管部門會同相關部門共同監管，從國家層面完善碳市場監管體系。

重點排放單位確定規范化。重點排放單位的確定條件由地方人民政府生態環境主管部門制定并匯報國務院相關部門，轉變為國務院生態環境主管部門根據國家確定的溫室氣體排放控制目標統一制定全國重點排放單位標準及名單，省級生態環境主管部門制定本行政區域重點排放單位名錄，向國務院生態環境主管部門報告。同時，確定了不符合重點排放單位確定條件單位的處理方案。

配額總量與分配方法確定。國務院生態環境主管部門商國務院有關部門，根據國家溫室氣體排放總量控制和階段性目標要求，提出碳排放配額總量和分配方案，省級生態環境主管部門應當根據以上方案，向本行政區域的重點排放單位做出分配。并提出免費分配和有償分配兩種碳排放配額分配方式。

提出設立國家碳排放交易基金。向重點排放單位有償分配碳排放權產生的收入，納入國家碳排放交易基金管理，用于支持全國碳排放權交易市場建設和溫室氣體削減重點項目。

更為完善的追責體系。對重點排放單位，強化責任主體意識，要求及時、嚴格履行碳排放報告義務，真實、完整、準確報告數據記錄及臺賬內容，數據至少保留五年。

明確地方碳市場到全國碳市場的過渡方案。《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》提出，自本條例施行后，不再建設地方碳排放權交易市場。目前已經存在的地方碳排放權交易市場，應當參照“草案修改稿”規定，在碳排放配額的核查清繳、交易方式、交易規則、風險控制等方面建立相應管理制度，加強監督管理，并逐步納入全國碳排放權交易市場。

歷時多年，終于塵埃落定

生態環境部法規與標準司司長別濤表示：“我們市場第一個履約期已經啟動了，第二個履約起在即，我們需要有有足夠效力的法律文件支撐它。”

自2021年起，《碳排放權交易管理暫行條例》連續兩年被列入國務院立法工作計劃，國家如此重視全國碳交易市場的建設，但卻為何遲遲沒有立法?

近年來，受疫情反復等多重因素的影響，世界經濟下行壓力加大，企業間投資轉型動力明顯不足，政策措施推動困難。2022年9月，別濤在新聞發布會上作出回應：“關于條例出臺的時機，這是一項重大立法決策，考慮到目前經濟形勢，需要在綜合考慮和審慎評估的基礎上穩步推進。”

在今年的全國兩會上，全國人大代表，中國石化集團公司副總工程師、齊魯石化黨委書記韓峰建議，盡快出臺《碳排放權交易管理暫行條例》，建立碳交易的合理指標分配和定價機制，構建統一規范的碳排放統計核算體系，統籌碳排放權、用能權等相關市場機制改革。

今年，該條例再次被列入國務院立法工作計劃，并有望出臺。

目前全國碳市場只將電力行業納入碳排放權交易范圍，《碳排放權交易管理暫行條例》的出臺，有望加快將包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等七大行業納入碳排放權交易范圍。對已經納入碳排放權交易管理范疇的企業，《條例》的出臺還對健全碳排放交易監管與追責體系、規范碳排放單位標準具有推動作用，是加快建設統一透明的碳排放權交易管理體系、引導企業綠色低碳轉型的政策手段。