安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關經濟發展和社會穩定大局。煤礦作為傳統高危行業，一直是安全生產工作的重中之重。針對當前煤礦領域存在安全生產責任落實不到位、風險隱患排查治理不徹底、安全管理體制機制不完善等突出問題，應急管理部、國家礦山安全監察局將黨中央、國務院決策部署在煤礦安全生產領域予以細化落實，在整合《煤礦安全監察條例》《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》兩部行政法規的基礎上起草了《煤礦安全生產條例》(以下簡稱《條例》)，經國務院第21次常務會議通過，近期以國務院令形式對外發布。《條例》自2024年5月1日起施行。

《條例》針對基層“監管不到位”、煤礦存在“屢罰屢犯”、監管執法“寬、松、軟、虛”等問題，“刀刃向內”，切實提高煤礦安全風險隱患排查整改質量，切實提升發現問題和解決問題的強烈意愿和能力水平。

解決基層“監管不到位”問題

安全生產工作，“關鍵在基層，見效在末梢”。做好煤礦安全生產工作，關鍵要壓實基層的監管責任。

“當前，有個別地方政府對沒有安全保障能力的煤礦，違規下達煤炭保供計劃。有些基層政府對轄區內煤礦的非法違法行為視而不見，甚至包庇縱容。”國家礦山安全監察局副局長周德昶說。對此，《條例》強調，煤礦安全生產實行地方黨政領導干部安全生產責任制，進一步強化了屬地管理責任。

防止漏管失控，明確監管主體。《條例》規定省級人民政府應當按照分級分類監管原則明確每個煤礦企業的安全監管主體，確保“礦礦有監管”。同時，為了防止各部門間推諉扯皮，要求縣級以上人民政府要加強對煤礦安全生產工作的領導，建立部門工作協調機制。

堅持安全第一，強調安全保供。當前，一些地區和煤礦安全保供的任務、壓力比較大，但是保供是在安全條件下的保供，安全必須放在第一位。對此，《條例》明確，縣級以上地方政府及有關部門不得要求不具備安全生產條件的煤礦進行生產，一旦發生事故對負有責任的直接責任人、領導人員要嚴肅追究責任，涉嫌違法犯罪的要移送司法機關追究刑事責任。

充分發揮基層作用，查處打擊非法煤礦。一個地方有沒有非法煤礦，特別是有沒有非法小煤礦，基層縣里、特別是鄉鎮最清楚。對此，《條例》規定了基層政府發現、制止、查處、打擊非法煤礦的責任。沒有采取有效措施制止或者查處的，對負有責任的領導人員和直接責任人員要給予紀律處分，構成犯罪的依法移送司法機關追究刑事責任。

建立重大隱患治理督辦制度

“近年來有些發生事故的企業，都接受過政府部門的安全檢查，也受到多次行政處罰，有些甚至是前一天剛檢查，第二天就發生事故。”在國家礦山安全監察局局長黃錦生看來，這有煤礦企業主體責任不落實、違法成本過低的內因，也有部分監管監察人員責任心不強，監管執法“寬、松、軟、虛”的外因。

對此，《條例》規定，煤礦安全監管部門對發現的事故隱患應當責令立即排除，建立健全重大隱患治理督辦制度;礦山安全監察機構應當對地方人民政府煤礦安全工作加強監督檢查，督促開展重大隱患整改和復查，對事故多發地區實行重點監察。同時規定，對地方政府及監管監察部門不履行職責、不及時查處轄區內重大隱患和違法行為、接到舉報不及時處理、要求不具備安全生產條件的煤礦進行生產、瞞報和謊報事故的，對負有責任的領導人員和直接責任人依法給予處分，對構成犯罪的依法追究刑事責任。

“通過這些‘刀刃向內’的措施，著力解決監管執法‘寬、松、軟、虛’的問題，切實提高煤礦安全風險隱患排查整改質量，切實提升發現問題和解決問題的強烈意愿和能力水平。”黃錦生說。

“實際控制人”是第一責任人

記者注意到，《條例》規定，煤礦企業實際控制人是企業安全生產第一責任人，這是第一次在安全生產法規層面明確“實際控制人”責任。

周德昶介紹說，實際控制人通常指的是雖然不是煤礦企業的法人代表或者股東，但通過投資的關系、協議或者其他的安排，能夠實際支配煤礦行為的人。這些實際控制人，為了逃避責任，特別是逃避安全追責的責任，不簽名、不簽字、不任職，躲在幕后，實際上控制煤礦的生產經營行為。這樣一來，有了“替罪羊”在前臺，實際控制人則在背后指揮，只管效益、不管安全，給安全生產工作帶來了極大的風險和挑戰，肆意違法生產。

對此，《條例》第一次從安全生產法規層面明確了煤礦實際控制人屬于主要負責人，對本企業安全生產工作全面負責，也就是安全生產法規定的企業主要負責人的責任。如負有建立健全并落實本企業安全生產責任制，組織制定并實施安全生產規章制度、安全生產操作規程、作業規程，保證安全生產有效投入，組織建立并落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，及時、如實報告生產安全事故等職責。

周德昶表示，下一步，各級礦山安全監管監察部門將把包括實際控制人在內的主要負責人履職情況作為檢查重點，按照“誰投資、誰受益、誰負責”的原則，嚴格追責問責，構成犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任。

值得注意的是，近期暴露出部分煤礦存在“屢罰屢犯”，有的“寧肯交罰款也要違法生產”的問題。國家礦山安全監察局政策法規和科技裝備司司長薛劍光認為，關鍵還是違法成本過低。

對此，《條例》在進一步提高企業違法成本方面作出了相應規定。

提高罰款數額下限。《條例》在保持與安全生產法等法律銜接的基礎上，提高了對煤礦企業、企業負責人違法行為的處罰下限。比如，根據安全生產法，對發生一般事故、較大事故、重大事故的企業，罰款下限分別為30萬元、100萬元、200萬元。《條例》分別提高至50萬元、150萬元和500萬元。

新設較重罰則。對于未按規定配備礦長等人員和機構、主要生產系統和安全設施不符合規程標準、未按規定編制專項設計、未按規定進行災害等級鑒定、違章指揮或者強令冒險作業等，這些嚴重威脅生產作業安全的違法行為，《條例》規定了較為嚴厲的處罰。

嚴格停產整改要求，加大關閉力度。對未取得安全生產許可證擅自生產、3個月內2次或者2次以上發現有重大事故隱患仍然進行生產、現有技術條件難以有效防治重大災害等不具備安全生產條件的煤礦，《條例》將其列入依法關閉的情形。

強化國家礦山安全監察體制

近年來，地方各級黨委和政府對煤礦安全生產工作的重視程度普遍提高，但從一些重特大事故暴露出的問題看，有的地方領導不掌握轄區內煤礦安全生產真實狀況，對礦山安全監察機構提出的監察建議不以為然、落實不力。“礦山安全監察機構腰桿不硬、方法不多、權威不夠，‘督政’作用發揮不明顯。”黃錦生坦言。對此，《條例》作出了針對性規定。

強化國家礦山安全監察體制。“國家監察、地方監管、企業負責”的煤礦安全監管監察體制自2000年建立，實踐證明，這是我國煤礦安全生產形勢持續穩定好轉的“壓艙石”和“關鍵一招”。此次《條例》第一次在法規層面予以強化，明確規定煤礦安全生產工作按照“國家監察、地方監管、企業負責”，強化和落實安全生產責任，再次充分體現了黨中央、國務院對這個體制和這支隊伍的高度信任。

強化督政促企力度。落實國家礦山安全監察體制改革要求，規定礦山安全監察機構負責對縣級以上地方人民政府煤礦安全生產監管工作進行監督檢查，縣級以上地方人民政府應當配合和接受礦山安全監察機構的監督檢查，及時落實監察意見和建議。礦山安全監察機構可以采取聽取地方政府及監管部門匯報、調閱復制文件資料、要求政府及有關部門和人員作出說明、進入煤礦一線作業場所，以及“四不兩直”、約談通報等必要措施開展監察工作。同時，對煤礦重大、較大、一般事故，由礦山安全監察機構依照《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定組織調查處理。(原標題：《煤礦安全生產條例》“刀刃向內”切實提高安全風險隱患排查整改質量首次在法規層面明確“實際控制人”安全責任)