近期，陜西、甘肅、四川、河南等地連續發生礦難，安全監管再次成為社會關注熱點。半月談記者在山西、湖南、黑龍江等產煤區采訪時，三省的一些基層干部普遍認為，我國的安全生產制度建設已相當完善，但由于在實際操作中過于依靠簡單化的行政處罰手段，監管與被監管更像一場“貓鼠游戲”：煤礦經營者整日忙于應付各種檢查，監管者則為推卸責任以處罰通知代替監管，使“上有政策，下有對策，制度規章難落實”的現象時有發生。

苦衷：時刻面臨撤職壓力，監管工作沒人愿干

記者采訪中，許多基層干部表示，在嚴厲的問責風暴下，他們感到了巨大的心理壓力，因擔心事故后承擔監管責任被撤職，部分人員開始考慮遠離監管職位。

嘉禾縣是湖南省重要的產煤大縣，目前全縣有36個煤礦都是高瓦斯、高突出礦井，賦存條件比較復雜，自然災害非常突出，每年都有一次以上較大事故發生，伴隨事故而來的是監管人員的陸續落馬。

據嘉禾縣煤炭局副局長周志兵介紹，嘉禾縣近兩年已有10多位監管干部因事故受到處分。其中煤炭局的一個副局長就因去年袁家煤礦礦難而被撤職。“現在煤礦只要出了事，即使調查結果還沒有出來，原因還沒有搞清，總要首先處理一批主要管理人員和安全主要責任人，搞得基層監管人員人心惶惶。”

半月談記者在山西省一個產煤大縣采訪，從縣領導到煤炭局相關負責人，再到產煤鄉鎮的負責人，一提到安全生產，都感到十分無奈。他們表示，跟其他干部相比，同樣的待遇，管安全的干部不安全，面臨黨紀政紀，甚至法律處分，受傷害最多。很多干部如履薄冰、如臨深淵，心里緊張壓抑，只靠良心和黨性干工作。過去產煤鄉鎮的干部崗位大家搶著去，現在是誰也不愿意去。

東北最大煤炭企業黑龍江龍煤礦業控股集團副總工程師劉建民認為，煤炭屬高危行業，人才是安全的基礎。但現在由于追責機制，很多人“談安色變”，許多懂行懂專業的人員不愿干這個苦差事。加上早些年，由于煤礦條件差、待遇低、工作環境不好等方面的原因，企業的很多專業人才流失嚴重，而越來越嚴厲的追責風暴又使許多懂專業的人才因事故而受到處分或免職。因此，基層的專業技術人才越來越少，留下的人也很不安心，稍有能力的人都會另謀出路。

自保：讓煤礦長期處于停產或非法生產狀態

采訪中，許多受訪者坦率地告訴記者，在嚴厲的追責之下，監管人員更多地要考慮自保，因而在檢查、會議、文件之外，嚴格發證程序或干脆下達停產通知成為監管者躲避責任的方法。

周志兵說，國家規定辦煤礦必須具有采礦許可證、生產許可證、安全許可證、營業執照和礦長資格證等“六證”，否則就是非法生產。這6個證件，采礦許可證是母證，采礦許可證使用期限長短決定著其他各種證件的使用期限。而黑龍江的采礦許可證長的一年，短的才半年，甚至有的使用期限只有3個月。“由于采礦許可證有效期限過短，常常是這個證剛剛辦完，那個證卻已到期需要再次辦理。為求得名正言順的合法身份，很多煤礦成立了專門的部門負責辦證，把大把的人力、物力花在辦證上，根本沒有時間和精力抓安全生產，但即使這樣證照齊全的礦井也寥寥無幾。當然，一個基層監管人員為了保證不出事或出事后免責，最安全、最可靠的辦法就是讓煤礦全面停產或使其長期處于證照不全的非法狀態，一旦發生事故，責任可以全部推給企業。”

劉建民認為，安全管理重在過程，過程監控是消滅事故的重要手段。而我們現行的監管體制是出了事再追究，日常的安全監管也只體現在形式上的檢查、文件、會議上，動輒便對企業下達停產整頓通知，只要下達了通知，監管部門便可以免責，久而久之，執法文書就變成了執法部門處理問題的擋箭牌了，當成了追究責任的護身符。“我們龍煤集團下邊的40多個煤礦，幾乎個個處于所謂的違法生產狀態，就拿"五證一照"來說，一個礦長持兩個培訓證，一個是安全監管部門發的，一個是生產管理部門發的，而且各部門發證驗證時間不統一，即便有的礦為此成立了辦證科也無濟于事，時不時還處于無證非法生產的窘地。我們公司曾有一個礦的安全合格證需要年檢，報到主管部門一看，說我們有臺設備沒經檢測部門檢測不能辦證，等礦井將錢湊齊交了檢測費后，年檢時間已超，證件作廢需要重新辦理。我們企業還有一個礦長因工作需要從甲礦調到乙礦，該礦長剛剛經有關部門的安全培訓獲得了安全資格證，但根據規定這個礦長還得重新辦證。這樣的監管方式有時真的讓企業無所適從。”

呼聲：出事就處理干部不夠公正

上述山西產煤大縣的有關負責人說，現在一旦發生煤礦事故，就要處理相關干部，并不能解決安全生產根本性問題。一方面，煤礦安全生產是一個動態管理過程，今天檢查過，并不能保證明天不出事。另一方面，基層干部受專業背景限制，也管不好煤礦，存在外行管內行的情況，就算是一些地方采取領導包礦的管理方式，出了事故后不問青紅皂白地處理干部，也不夠公平。

周志兵不否認現在追究干部責任對于安全生產有作用，但實際操作時要有法可依。他認為，目前體制最缺少的就是關于“免責”的規定。只要是出了事，不管監管工作做得再好，總是免不了承擔責任。如果能夠明確規定，比如說安監局長，必須要做好哪些工作，只要做到了、做好了，就可以免于被追責。否則，不看過程的追責方式必然是一棍子打倒一大片，很多干部因此受委屈。現在由于對免責條款沒有明確的界定，大家不知道什么時候才算工作到位，造成基層監管人員不安心。去年嘉禾的鄰縣永興出事后，上自煤礦局長，下到執法大隊長都沒人愿意干。“如果說我分管12個礦，我沒有經常下井，沒有給這些礦指出隱患，那么追我的責我無怨無悔。但現在是不管你平常管得好不好，出了事就什么都不管用了，這種追責方式未免有失公允。”

措施：運用綜合杠桿，強化“兩個主體”責任

針對目前的責任體系現狀，基層人士和專家普遍認為，亟須制訂操作性強的辦法措施，確保安全生產企業與政府“兩個主體責任”落實到位。

首先，明確事故追究重點應當是企業的安全主體責任。煤炭工業太原設計研究院院長賀天才舉例說：“煤礦安全生產就像開汽車一樣，要保證不出事故，管理和監管確實重要，但最終還要看"車"的情況和"司機"的操作水平。如果車況不好，司機水平不高，你就是在他旁邊放上100個監管人員也避免不了事故。”

山西一位從事煤炭行業30多年的煤炭企業負責人也坦言，搞好安全生產的核心在于煤礦企業本身，就像一個人在家里切菜切到手一樣，你不能去追究村主任的責任。國家應當在如何加強企業管理、強化企業主體責任上下功夫。

其次，進一步明確和落實煤炭行業準入門檻，夯實煤炭生產基礎；利用工傷保險、煤礦風險抵押金等市場化手段為煤礦安全生產保障，使企業自覺提高安全管理水平。賀天才等專家說，煤炭行業是一個很專業、技術性很強的行業，不是誰掏點錢就能干。要在勘探、設計、施工、辦礦、人才等各方面整體提高煤炭行業的門檻，按行業規律踏踏實實辦煤礦，加強煤礦基礎工作。與此同時，要從資金、財稅政策等方面進行引導和支持，加強煤炭行業的科技投入。

中國安全生產科學研究院院長劉鐵民建議，可借鑒德國、英國等發達國家經驗，發揮保險這一金融手段對事故的預防作用，采取差別費率、浮動費率等手段，將工傷保險與企業的事故發生率和安全監管水平掛鉤，提高企業違法成本，使其加大安全設施、設備的投入和對從業人員的日常安全培訓。

第三，進一步依法明確各職能部門在安全監管工作中的職責，科學界定監管責任。黑龍江省煤炭安全監管局局長王權認為，對于監管人員，應當依據國家安監總局出臺的《安全生產監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》，監管單位和執法人員按照規定要求履行了相關職責，完成了執法計劃的要求內容，就盡到了監管責任，就不應再追究失職或監管不到位的責任。

第四，加強基層安全監管隊伍的建設，建立現代監察員制度。據劉鐵民介紹，在英國，安全監察員必須是工科畢業，具有基層5年以上的工作經驗，在接受過連續6個月以上技能培訓后通過了專業考試，才有資格擔任。而我國由于基層缺乏懂技術的監管人員，監管工作只能靠人海戰術、疲勞戰術完成。