國力衰落無疑是大清帝國難以捍衛能源安全的主要原因，但國家管理體制的低效等原因卻是能源安全大壩必然潰堤的核心因素。

文|王守謙

十九世紀的最后十年，對于歐美和日本都可謂是工業化的黃金時代。在西方，第二次科技革命已漸入佳境；在日本，皇室、將軍和商界名流正在分享甲午戰爭的紅利。但對于中國而言，這十年不但意味著前所未有的不堪，而且預示著更為兇險的未來——西方世界的國力競爭，使其謀求東方能源以改變地緣政治的欲望愈發貪婪，日本也渴望大清煤炭能為它揮向世界的東洋刀開刃淬火。設立專門機構加強礦業資源管理，不但是針對外資進入中國礦區進行風險管理的必要手段，也是開發國內資源、謀求實業救國的戰略選擇。

光緒二十四年，親政不久的光緒皇帝急于“維新”，授意臣下建言獻策，實施礦業新政。盛宣懷首先提出動議，參考土耳其的做法，建立一個專管鐵路和礦務的“股份”制衙門，向國內外出售股份，并“請各國公同保護”，以便讓各國相互牽制，“散其瓜分之局”。御史黃思永則建議清廷，干脆創辦礦務總公司，統一主持礦業和鐵路事業，“管轄之權，朝廷主之，公司任之，各國不得干涉”。由于盛宣懷的政治人脈遠勝于黃，清廷最終部分采納了前者，參考歐洲模式設立礦務鐵路總局，由軍機大臣王文韶和張蔭桓專理其事。“所有各省開礦筑路一切公司事宜，俱歸統轄，以專責成”，但不同意外資介入大清能源領域。

清廷設立專門機構管理國內礦業的初衷，即在于處理外資侵入問題。在此之前，地方官員為彌補財政虧空，紛紛不顧政治后果，私下與外企簽訂礦業開發合同。由于缺乏相關機構和法律調整利益關系，規范礦業秩序，各地不斷發生洋人與當地礦業經營者的沖突。清廷希望借助礦務鐵路總局和相關法律性文件，把那些暴怒的洋大人擋在門外，同時盡量給予華商以發展空間，以便推行它夢想的實業救國路線。

不過，清廷并不具備能夠有效監管能源開發與管理的人才隊伍和政治架構。不但礦路總局的官員多屬正業之外的兼差，得不到額外的薪水，而且連該局本身也是臨時性的。它被置于總理衙門這樣一個外交機構之下，從一開始就是專門用來處理涉外礦務糾紛的。由于外商常常挾外交強權而長驅直入，不斷與國內土窯發生糾紛，礦路總局不得不奔忙于外交與內政之間。原本只服務對外礦務交涉的機構，反而更像是統籌“管理”大清能源事務的國家能源管理部門。

盡管礦務鐵路總局只是臨時兼職，但由于主管礦權審批，自然被視為晚清官場的肥缺。礦路總局大臣王文韶對自己的職權也非常滿意。屢新之初，他便信心滿滿地上疏中央，敦請光緒皇帝飭令各地，凡是該局設立前簽訂的涉外礦務合同，一律重新審定。王文韶還嚴詞照會各國駐華公使，如果有外商未經總局審核，私自與華商訂立辦礦合同，即便是借貸洋款給華人辦礦，也“一概視同廢紙”。

除了希望“洗心革面”，徹底扭轉涉外礦務糾紛的被動地位之外，礦務鐵路總局還有意改弦更張，改變礦業領域的“國進民退”局面，增強礦業發展的活力。由于官辦礦業不斷受到地方官府滋擾，投入大而內耗多，加之主辦者“興利之念，不敵其避罪之心”，所以并未取得更大成效。雖然后來改為官督商辦，但官方常常以“總辦”、“會辦”、“支應”、“文案”的名義安排私人，人浮于事，開支極大；而且資本來自于商，利潤卻被官方侵耗，商家紛紛退出經營，致使公眾對官營礦業詬病甚多。

遺憾的是，大清帝國已經在外力打擊下變得支離破碎，從國家實力到政權向心力，都已達不到管控國家能源儲備的必要水準。礦務鐵路總局作為國家能源領域的最高決策者，很快就在內外諸因素的共同作用下節節敗退，任由外企在駐華公使團的保護下筑路開礦，在供應本國駐華兵艦燃料之需的同時，高價出售給中國人謀取暴利。

中外關系格局在八國聯軍侵華戰爭之后的新變化，是造成礦務鐵路總局建立之初即難有作為的主要原因。一方面，列強憑借在中外軍事對抗中所取得的外交強權，往往對晚清的礦業新政進行有選擇的處理。外國駐華公使自始至終地參與本國公司奪取中國礦權的過程，凡是符合其利益者便予以配合，反之則百般狡辯，自行其是。另一方面，戰爭賠款使原本已經捉襟見肘的中央財政更加緊張，無論是應付整軍練兵以壓制國內民變，還是按照“新政”的安排興辦公共事業，都不得不將吸引外資、開礦興利作為決策選項。外交壓力和內政需要，迫使礦務鐵路總局最終修改礦務章程，準許洋商直接辦礦，并給予洋商直接辦礦權。盡管新礦章仍然賦予了中方對違法外企進行處置的權力，但卻改歸外務部行使，專管礦務的礦路總局不再具有最終管轄權和礦權審核的主導權。

英國福公司在中國的煤炭開采權，就是清廷礦務管理流程出現重大疏漏的典型事例。福公司在1898年謀取晉豫礦權時，其資本總額只有2萬英磅，折合當時銀價也不過15萬兩。為了引誘中方，它聲稱將在兩省各投資1000萬兩，但直至庚子事變后，也沒有募取到它聲稱的股本額度。盡管河南山西兩省官紳不斷質疑福公司的開礦資格，但由于外務部主管大臣慶親王奕劻的堅持，礦務鐵路總局只能保持緘默。個人意志和部門意志最終成為國家意志，使中方直至民國時期，尚在為這種極不專業的“泛外交化”管理模式支付代價。

大清政權向心力的喪失，是晚清礦務改革難有成效的另一原因。外務部大臣奕劻之所以屢向外企妥協，一是因為洋人比國人可怕，二是因為銀兩比大清可愛。作為外務部主管大臣，他的交涉原則首先是消弭紛爭，避免戰禍，而不是維護礦區華商的利益。至于礦業應如何開發和管理才能規避外資掌控，并不在他的考慮范圍之內。長期對外戰敗所引發的恐洋傾向，不但使其在外交領域難以捍衛國家利益，反而抱持末世心態，利用公權圖謀私利。由于奕劻身居要職，掌握清廷能源開發與管理的最高機密，無疑給服務于外企的刺探者以可乘之機。

劉鶚是最先接近清廷礦務決策高層的刺探者之一。作為福公司買辦，劉鶚依靠著福公司的豐厚回傭和公關投入，可以輕易地將觸須伸入許多大清高官的私邸。原在總理衙門任職的身份，又使其能夠利用交誼接觸到最核心的決策者。而末世心態所造成的官德敗壞，則讓不少官員或官宦子弟為了私利而甘心媚外，成為劉鶚最好的“機密”供應商。

為了代福公司謀取礦業權，劉鶚曾托賈子詠向奕劻說項。賈不但是山西商務局總辦，了解山西官方與福公司的談判底線，而且作為奕劻幕府成員，對奕劻也頗具影響力。當奕劻經他中介，接受了劉鶚賄賂之后，福公司在晉豫兩省的礦業權申請很快就取得了突破。軍機大臣兼戶部尚書翁同龢是堅決的經濟民族主義者，但他的親信下屬毛慶蕃是劉鶚的親家，翁同龢在福公司問題上的態度，他隨時向劉鶚透露。劉鶚的妻舅高子谷是礦路總局大臣王文韶的孫女婿。王文韶以軍機大臣身份兼管外務部之后，高子谷掌管著外務部的電報密碼本。清廷高層關于福公司事務的機密文電，他都會在第一時間告知劉鶚。正因為如此，福公司總董哲美森得知軍機處和外務部最新奏折內容的時間，有時甚至比慈禧太后還早，與清朝官員的礦業權交涉自然也一直處于上風。

盡管礦務鐵路總局很快就在清末“新政”中被裁撤，更具現代意味的《大清礦務正章》也隨之頒行，但并沒有改變礦業領域的秩序混亂和利權流失。由于相關礦業管理體制從一開始就罔顧傳統礦事習慣，而沒有基于當地民情進行立法，傳統礦業經營者仍在“非法”地與洋人同行進行斗爭，洋人也仍在每一次利益受損后再次向中國官方巧取豪奪。洋人甚至敢于藐視大清的礦務管理機構和法律，先開礦后申請，聲稱“在中國辦事……以做成為第一要義，一經做成，便無異言矣。如華人果來殺我工程師，于我更覺合宜，蓋我可以藉此向中國政府索償也”。

可以看出，國力衰落無疑是大清帝國難以捍衛能源安全的主要原因，但國家管理體制的低效和官員隊伍的道德沉淪，則是能源安全大壩必然潰堤的核心因素。當民眾無法從礦業管理體制改革中獲益，而官員卻能在體制轉換過程中謀取私利，礦業秩序和能源安全自然無從談起，因為前者會造成社會動亂，后者則容易引來外敵覬覦。