錫礦尾礦庫堤壩下游洪災造成多人傷亡和房屋受損后，廣東省信宜市政府在信宜市法院狀告紫金礦業(yè)(10.17,0.16,1.60%)的全資子公司，從而構成一個“官告民”特例

□ 本刊記者 郭惟地 張瑞丹 | 文

“暴雨盆潑禍災水，豆渣堤壩頓崩潰。洪流滾滾兇惡浪，幾多生靈見龍王。”這是廣東省信宜市錢排鎮(zhèn)雙合村村民自己編的打油詩，描述驚心動魄的“9?21”洪災。本是被青山綠水環(huán)繞的美麗城鎮(zhèn)，如今卻沙積水浸。10月19日，重災區(qū)雙合村的河水已基本褪去，兩岸成片倒塌的房屋碎片插在厚厚的泥沙中，而對災禍的追責還在進展之中。

臺風“凡亞比”是洪災的元兇之一，但信宜市政府認定此次災難重在“人禍”，肇事者正是前段時間因環(huán)保問題被罰得焦頭爛額的紫金礦業(yè)集團股份有限公司(下稱紫金礦業(yè))旗下的兩家全資子公司——信宜市寶源礦業(yè)有限公司和信宜紫金礦業(yè)有限公司(下稱信宜寶源和信宜紫金)。

信宜市政府認為，上述兩家公司經(jīng)營的銀巖錫礦高旗嶺尾礦庫發(fā)生的潰壩事件，造成了信宜市重大的財產(chǎn)損失和人員傷亡，于10月9日正式向信宜市法院提起民事訴訟，向這兩家公司索賠至少1950萬元。政府以原告身份提起索賠訴訟，為近年來所罕見。

尾礦庫曾被要求整改

作為全國第三大錫礦，錢排鎮(zhèn)的銀巖錫礦資源吸引了紫金礦業(yè)的目光。2005年1月，紫金礦業(yè)全資收購信宜寶源，于數(shù)百米山腰上建起銀巖錫礦高旗嶺尾礦庫。80多米高的堤壩，俯瞰著下游的達垌村和雙合村。

信宜市政府網(wǎng)站資料顯示，銀巖錫礦完成改擴建所需的各種手續(xù)，其中，環(huán)評報告得到廣東省環(huán)保局批復。該礦2009年順利試產(chǎn)，2010年前五個月實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值3000多萬元，日處理量2000噸左右。信宜市安監(jiān)局一位工作人員說，到出事之前，該礦仍處在試產(chǎn)階段。

信宜市政府有關人士稱，紫金礦業(yè)這兩家企業(yè)目前對當?shù)氐呢斦暙I并不算大，加之公司尚未正式投產(chǎn)，“貢獻只有一點”。

災難發(fā)生時，茂名市高州、信宜一帶臺風“凡亞比”肆虐，普降大到暴雨。9月21日早上9時許，雙合村村民李保木(化名)與家人聽到一聲巨響后，“洪水卷著泥沙傾盆倒了下來，根本沒時間逃跑”。當李保木緩過神來，妻女已被沖散，他抱著一塊木板漂出數(shù)公里。

村民們說，在壩修建以前，即使是暴雨來了，河水上漲速度也不會快到這種地步，現(xiàn)在“完全沒時間反應”。雙河村一位村干部告訴本刊記者，目前錢排鎮(zhèn)共死亡22人，失蹤1人。

除了人員傷亡，錢排鎮(zhèn)的房屋、橋梁和農(nóng)田也損失嚴重。信宜市委一位人士告訴本刊記者，截至10月20日，全鎮(zhèn)的全倒戶有563戶，受損戶931戶，受損房屋1863間，直接經(jīng)濟損失超過9.5億元，具體的數(shù)字還在進一步統(tǒng)計之中。

錢排鎮(zhèn)街區(qū)建設管理委員會副主任熊輝，對信宜紫金和信宜寶源兩家公司在災后的反應非常不滿。發(fā)生災難后，兩家公司沒有與當?shù)卣M行過任何交涉，也沒有人出面對這次災難作出解釋，甚至連對村民的安撫都沒有。他忿忿地說：“潰壩對這次事故有著直接影響，他們不出來解釋，這件事情是不會解決的。”

多位被訪村民均認為，堤壩潰堤是這次災難的主要原因。雙河村一位村干部說，村民們雖然很憤怒，卻沒有組織起來去公司討要說法，一方面是因為信宜市政府和錢排鎮(zhèn)政府不斷地安撫，另一方面則是“不敢”前去公司討說法。李保木嘆著氣說：“要讓這兩個公司負責，是需要收集很多證據(jù)的，我們沒有這個能力。”

公開資料顯示，信宜與紫金礦業(yè)曾有“蜜月期”，銀巖錫礦項目曾得到“各級黨政特別是信宜市委、市政府的高度重視與大力支持，被信宜市列為十大工業(yè)建設項目之一和八大特色龍頭企業(yè)之一”。

但尾礦庫下游居民則為此憂心不已。兩年前，有人在網(wǎng)絡上發(fā)帖稱，銀巖錫礦山尾壩十分危險，“地形呈平底鍋狀，只有一個小口……如果潰壩，遠比山西嚴重”。村民們說，當初建設尾礦庫堤壩時，雙合村上游的達垌村村民曾試圖阻止，有村民因此被抓。

國家安監(jiān)總局2009年5月下發(fā)的一份文件顯示，錢排鎮(zhèn)銀巖錫礦山尾礦庫在2008年曾經(jīng)因為存在重大安全隱患被國家安監(jiān)總局核查處理。根據(jù)核查情況，國務院安委會辦公室向廣東省政府印發(fā)了隱患整改指令，要求廣東省立即責令該尾礦庫停止運行，并認真排查治理隱患，嚴防事故發(fā)生，確保該尾礦庫下游居民絕對安全。經(jīng)協(xié)調(diào)小組多次跟蹤督導，該隱患于2008年底前整改到位。不過，國家安監(jiān)總局前述文件中提到的隱患是否與此次潰壩事故的發(fā)生有關，目前還沒有結論。

今年10月9日，廣東省安監(jiān)局下發(fā)通知，注銷了數(shù)月前頒發(fā)給銀巖錫礦高旗嶺尾礦庫的安全生產(chǎn)許可證。

“9?21”洪災之后約兩周，廣東省紀委對媒體通報，信宜市安監(jiān)局局長莊達耀、國土局局長溫平生因涉嫌嚴重違紀，被信宜市紀委立案調(diào)查。但關于兩人因何被調(diào)查，外界尚不清楚。信宜市安監(jiān)局一位工作人員告訴本刊記者，安監(jiān)局負責尾礦庫的安全生產(chǎn)不假，但出事的尾礦庫由廣東省安監(jiān)局直接驗收，省里不定期來考察過幾次，信宜市安監(jiān)局根本就沒有資格。

地方政府緊急起訴

令很多人感到意外的是，信宜市政府于10月9日向信宜市法院提起民事訴訟，要求被告兩家公司對潰壩事件初期賠償經(jīng)濟損失1950萬元；若損失在全部核定后超過1950萬元，超出的部分將另行增加訴訟請求。

對于信宜市政府的起訴，紫金礦業(yè)董秘鄭于強接受《第一財經(jīng)日報》采訪時表示，這一事故是由強降雨這一“不可抗力”造成，并非尾礦庫設計和工程質量問題。如果公司有責任，也僅承擔無過錯責任，紫金礦業(yè)目前已經(jīng)聘請律師準備應訴。他還稱，網(wǎng)上視頻顯示不是垮壩而是漫壩。

本刊記者在事故現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，堤壩中間有一個洞，即使從遠處看也非常醒目。信宜市一位官員表示，不知道那個洞是洪災當天沖擊而成的，還是被雨水慢慢浸泡垮掉的。

影響這場官司勝負的關鍵證據(jù)，當是廣東省組織的調(diào)查組對潰壩原因的調(diào)查報告。該報告至今未出爐。此前，廣東省政府已在9月26日發(fā)布初步調(diào)查通報，初步認定信宜紫金對尾礦庫潰壩事件負有責任。但具體是哪一方面的責任，到什么程度，仍需等待調(diào)查結果。

信宜市政府提起訴訟速度之快，令紫金礦業(yè)有些吃驚。董秘鄭于強認為，在沒有得到廣東省調(diào)查組的數(shù)據(jù)和公司統(tǒng)計的數(shù)據(jù)前，1950萬元的索賠金額“很離奇”。

關于索賠金額的計算，信宜市政府多位官員接受本刊記者采訪時表示，這個金額完全是為了使該案件在信宜市法院立案，因該院受案的標的額上限是2000萬元。此外，他們還表示， 1950萬元只是初步索賠金額，接下來信宜市還要繼續(xù)統(tǒng)計財產(chǎn)損失數(shù)額；而初步統(tǒng)計出的財產(chǎn)損失，還“遠不止這個數(shù)目”。

錢排鎮(zhèn)政府人士告訴本刊記者，房屋、橋梁、道路以及農(nóng)田的損壞程度及損失，都是由廣東省直接派駐相關專家進行鑒定，統(tǒng)計時間會比較長。

信宜市政府在10月19日晚召開的新聞發(fā)布會上表示，在信宜寶源和信宜紫金的高管王輝等人已被有關執(zhí)法部門帶走調(diào)查的情況下，公司財產(chǎn)已處于無人管理狀態(tài)。此時申請立案，可以及時凍結被告財產(chǎn)，一方面可防止被告資產(chǎn)轉移，另一方面也是為了妥善保管企業(yè)財產(chǎn)，確保不因人員離開而流失。

信宜市法制局一位官員說，若最終索賠的金額超過2000萬元，該案則需移交信宜市法院的上級法院——茂名市中級法院。并且，民事訴訟不是惟一途徑，等廣東省調(diào)查組的調(diào)查報告出來，若認定責任方為被告兩家公司，信宜市政府還可對其進行行政處罰。

中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律中心督查訴訟部部長馬勇告訴本刊記者，信宜市政府出于盡快凍結被告資產(chǎn)的目的而采取的這種訴訟策略，是有充分理由的，因為過去的確存在被告轉移資產(chǎn)導致賠償落空的事情。

“官告民”訴訟背后

作為中國環(huán)保領域較為罕見的“官告民”事件，信宜市政府究竟是代表“9?21”洪災中受害居民和單位的利益起訴，還是僅代表當?shù)厥軗p的公共利益起訴，目前還沒有明確說法。

中國政法大學污染受害者法律幫助中心公益律師張兢兢說，“如果當?shù)卣畠H僅代表自身利益，那么這個案件與普通民事訴訟并無太多區(qū)別。按現(xiàn)行法律，政府的確也可以作為法人單位進行起訴。如果還代表了村民的利益，是否得到全面授權？賠償如何分配？是決定這個案件最終意義的關鍵。”

實際上，有信宜市相關官員向本刊記者表示，信宜市政府主要還是代表公共利益起訴的，也可能包括了個人利益，“現(xiàn)在還不好說”，未來追加的索賠項目可能就代表了村民的個人利益。但他坦承，政府起訴的案件本來就少，這方面的法律規(guī)定也不是很清楚。

張兢兢認為，如果當?shù)卣硎軗p害的村民起訴，有一點公益訴訟的意味，也不失為一個好的嘗試，信宜市法院下一步如何審理十分關鍵。

這類案例在美國較為普遍，“三權分立”使得行政權力通過司法途徑解決問題合情合理。而在中國的權力架構中，極少出現(xiàn)權力相當大的行政機關反而利用司法權去“維權”的情形，“感覺上有些超前。”張兢兢說。

北京市中咨律師事務所律師夏軍則認為，紫金礦業(yè)發(fā)生污染事件不是一天兩天的事情，在“保護傘”福建省當?shù)囟枷喟矡o事，反倒在廣東省被起訴。由于地方政府在地方法院起訴的特殊性，導致其“不能復制，也無法推廣”。

就常態(tài)而言，當?shù)卣艽笠徊糠重斦杖雭碜援數(shù)仄髽I(yè)的納稅。近年來屢屢發(fā)生的“維穩(wěn)”事件也表明，在企業(yè)發(fā)生污染事故時，地方政府的第一反應往往是“掩蓋”，保護肇事企業(yè)，以期抓住“錢袋子”。

耐人尋味的是，信宜市政府此次的舉動與此前有著巨大反差。據(jù)當?shù)卮迕穹从常敵踅▔螘r村民們的反對并未獲地方政府支持。

夏軍說，對于紫金礦業(yè)這類“屢教不改”的企業(yè)，一味指望行政手段不是最終的出路，也難以改變其惡劣本質。“此前紫金礦業(yè)被福建省環(huán)保廳罰款956萬元，反而股價瘋狂漲停，就是一個頗具反諷的事情。”

今年6月，最高法院發(fā)布《關于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》，明確提出各級法院應當依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件。

夏軍表示，各地環(huán)保部門應積極行動，對類似紫金礦業(yè)的事件提出環(huán)境損失賠償，包括懲罰性賠償?shù)取！爸挥羞@樣彰顯中央政府推進公益訴訟的決心和魄力，才可以最終解決紫金礦業(yè)這類環(huán)境污染事件中的‘硬骨頭’‘釘子戶’。”

在信宜“9?21”洪災中，雙合村村民李保木失去了三位親人，家也被沖毀，只能住在救災帳篷中。事故之后，他從幾個好心的同鄉(xiāng)那邊收到8000元的資助。因為不同意火化的方式安葬妻子，他稱自己到現(xiàn)在還沒有從政府那邊領取過撫恤金。“政府索賠的1950萬元太少了，能有給我們的賠償在里面嗎？”