3月2日，山西代表團的全國人大代表馬巧珍再次帶到北京兩個有關煤層氣產業化的議案。

馬巧珍來自煤都晉城，曾擔任晉城市委書記，后從晉城市人大常委會主任位置退下。

相關的建言，她已經連續提了三年了。

“有些問題得到部分解決，但最終還沒有完全解決。”馬巧珍對《中國經濟周刊》說，“今年要繼續著重解決氣權和礦權一體化的問題，希望能夠把一體化問題真正解決。”

所謂的氣權和礦權一體化，指的是開采煤層氣的主體與開采煤礦的主體相一致。但現狀是，兩個不同的開采權分別在中直企業和地方企業手里。

央企與地方的氣權之爭

煤層氣俗稱瓦斯，它以吸附態賦存于煤層及鄰近巖石層中，當其濃度達到5%～16%時，遇明火便爆炸。中國煤礦安全事故80%與它有關。然而，它又是一種比石油、天然氣更清潔、高效、安全的新型能源。

基于煤層氣資源的賦存特點及煤礦安全生產考慮，國家明確要求，要堅持“采煤采氣一體化”的原則和“先抽后采”的治理開發模式。

然而，在國家全面部署煤層氣開發之前，中聯、中石油等中直企業已經取得了全國絕大部分區塊的煤層氣礦業權。以山西為例，中直企業在山西境內登記了2.8萬平方公里的煤層氣礦業權，約占全省含煤面積的60%以上，幾乎覆蓋了山西省所有煤炭規劃區。

有山西人說，這些年，中直企業在煤層氣領域幾乎無所作為。

“他們更多地關注開發煤層氣的實際收益，并不能從煤、氣協調發展的角度考慮落實采煤采氣一體化。另一方面，煤炭企業由于未取得煤層氣礦業權，在落實國家‘先抽后采’和采煤采氣一體化規劃過程中又處處受阻。”一份來自山西省境內煤層氣產業發展的調研報告指出，氣是中央的，煤是地方的，兩權主體分置，同時缺乏有效的統籌協調，這無疑是形成煤層氣開采無序、各自為戰、資源浪費嚴重的重要原因。

一位煤層氣及油氣專家則指出，按照國際經驗，石油和煤炭公司在開采煤層氣上展開合作是最佳的模式。“按市場規律合作是雙贏，但壟斷經營之下，央企只想爭地盤、做老大，沒有合作的習慣”。

此情形之下，中直企業與地方的矛盾不言而喻。在過去的20多年里，煤炭開采了20多年，煤層氣就排放浪費了20多年。更嚴重的后果是，礦難頻繁爆發。

煤都轉型設想

“為什么每次礦難之后領導都著急？為什么我們不能防患于未然？為什么我們不能在采煤過程中實現煤層氣的充分利用？這于國于民都有好處卻為什么這么難呢？”大約在一年前，恰好是王家嶺礦難期間，晉城市副市長王樹新在晉城與記者談煤都晉城的轉型，他一直不停追問。

中國的煤層氣資源相當豐富。據有關方面評價測算，全國2000米淺煤層的煤層氣資源儲量為36.7萬億立方米，排世界第三位。若利用起來，幾乎與38萬億立方米的天然氣能源儲量相當。僅山西煤層氣含量為10萬多億立方米，占全國的三分之一，幾乎相當于美國的儲量。但我國的煤層氣產業化卻相當滯后。

“全國最穩定、最具有開采價值的煤層氣氣田在晉城。”王樹新對記者說，晉城的半壁江山在煤田，半壁江山在氣田。

這里有全國最好的無煙煤，已探明的儲量約占全國的1/4多。這里還有全國最具開采價值的煤層氣田，儲量占山西省全省的70%、全國的31.46%。

但至今為止，這個城市70%以上的工業增加值和65%以上的財政收入來自煤炭開采及其相關行業。這座因煤而生的城市時刻擔心，有一天面臨著“礦竭城衰”的命運。

“煤挖完怎么辦？”王樹新當時給出的答案是：煤層氣作為一種清潔能源，將在晉城低碳經濟發展中扮演重要角色。

在國家的“十一五”規劃中，晉城探明的煤層氣資源量是6000億立方米，可采資源量為911億立方米。如果每年采氣30億～50億立方米，大約可采20年，煤層氣作為一個產業就扶持起來了。

晉城人的想法是：作為一個產業要把煤層氣扶持起來，盡力做得大一點，在國民經濟中的比重盡量能高一點。[page]

“體制在打架”

講過理想，王樹新突然嘆氣說，很難。“因為體制不順。由于采氣權與采礦權的不一致，煤層氣的產業化相當緩慢。”

“采煤和采氣必須一體化同步進行，氣抽了地塌陷了，采煤不安全了；如果不采氣，瓦斯就會爆炸。”

但現有體制下的現實是：出于煤礦安全考慮必須先采氣后采煤，而有的煤企煤層氣地面抽采獲得較大進展，氣井數量達到一兩千口，抽采量達到數億立方米，但煤企無法獲得煤層氣礦業權。

曾在2006年10月開采煤層氣的明星企業——晉煤集團沁水藍焰煤層氣公司，就被中石油和中聯煤層氣公司投訴為非法采氣。

“要實現采煤采氣一體化，所有的提案議案都是這個意思。不單是要采氣，還要避免煤層氣開發對煤炭開采的安全威脅，安全生產是最終目的。”當地的一位官員說，“省政府也一直在呼吁，但是不管用，國家不批準地方煤企采氣權。”

連續三年，馬巧珍一直在提氣權和礦權一體化的問題。她對《中國經濟周刊》說：“這畢竟是一個新興的產業，矛盾解決需要一個過程。前兩年，國家能源局、國土資源部、財政部，對我們提出的相關問題都給予了很負責任的答復……雖然不是我們想要的那種答復。”

2009年，國土資源部同意采煤企業可以和采氣企業協商合作，即氣權和采礦權主體不一致的時候，采煤企業可以和采氣企業協商合作。“具體協商也解決了一些，但效果并不理想，實際開發過程中仍有好多關系沒理順。”馬巧珍說。

“煤層氣的產業化是一個龐大的社會工程，必須要得到來自國家層面的支持。”王樹新顯得很無奈，“中央、地方，國企、民企、外企都應該在國家統一規劃之下，有理有序地進行開采。但我們現在的問題是，蛋糕還沒做呢就先打架，體制在打架。”

全國首條跨省煤層氣管道——端氏—晉城—博愛煤層氣輸氣管道建設已經竣工。按照最初的計劃，這條管道應在2009年底實現通氣，從山西晉城的沁水盆地煤田把煤層氣輸向河南廣闊的中原腹地，年輸送煤層氣達20億立方米。

這是一個列入國家煤層氣開發利用“十一五”規劃的重點項目。然而，竣工之后的管道至今仍然沒有實現通氣，因為“體制在打架”，氣源問題仍未協調成功。

“那么多的礦難，那么大的污染，這么憂心的事情，中央著急，大領導著急，老百姓也著急。”該管道項目的主導者，山西通豫煤層氣輸配有限公司董事長譚傳榮最著急卻很無奈，中央主管部門已經多方協調，但仍然很難。

一體化的問題如不能真正得到解決，晉城將煤層氣作為一個產業進行扶持幾乎舉步維艱。

“這當然需要國家的大力扶持。比如，國家應該給予煤層氣補貼，給予大型煤礦企業采氣權，或者促進中央采氣企業與地方煤企的合作，推進采煤采氣一體化。”上述當地官員說。

馬巧珍因此還帶來了另一個議案——《關于在山西省煤層氣開采中開征資源稅的建議》，建議在山西省“國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”實施過程中，開征煤層氣資源稅并實行資源稅從價計征。

她提出：“能不能參照新疆天然氣的辦法，征收資源稅？”

理由是：在煤層氣開發的過程中會給地方的生態環境帶來一定的影響，因為這個過程里需要到處打井、布管道，會造成土地的塌陷、土壤植被破壞、地下水位下降等等后果。這對地方產業的布局也會造成影響。以晉城市為例，煤層氣開采企業在沁水煤田大量布置采氣井和集輸管道，今后再在這些地區布局建設煤、電、化、路等項目，選址上將會很困難。

尤其令山西人感到不平衡的是，國家對煤層氣開采和集輸，增值稅先征后退，所得稅、資源稅免征，對地方財政來說，所得僅建設期3%的營業稅，建成后毫無收益。

“代價高昂，收益寥寥，投入和收益嚴重失衡。”馬巧珍說，“我們挖煤支持國家建設，這是無可非議的。但這一切并不會給我們地方帶來更多的財政收入和效益。”

他們希望國家有對煤層氣開發的補償機制，“不要像煤炭一樣，挖得千瘡百孔了，照亮了別人，燃燒了自己，結果留下一大堆隱患，留下一個爛攤子我們自己來收拾”。