“十二五”期間將全面取消縣級“代管”， 加強(qiáng)監(jiān)管“2分錢”農(nóng)網(wǎng)還貸專項資金。

據(jù)中國政府網(wǎng)5月16日發(fā)布的國家發(fā)改委《關(guān)于實施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程的意見》(以下簡稱《意見》)，“十二五”期間，全國農(nóng)村電網(wǎng)普遍得到改造，農(nóng)村居民生活用電得到較好保障，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電問題基本解決，縣級供電企業(yè)“代管體制”全面取消，城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價目標(biāo)全面實現(xiàn)，基本建成安全可靠、節(jié)能環(huán)保、技術(shù)先進(jìn)、管理規(guī)范的新型農(nóng)村電網(wǎng)。

以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為目的的農(nóng)村電力體制改革曾被認(rèn)為是我國最大的惠民政策。我國上一輪大規(guī)模農(nóng)網(wǎng)改造工程自1998年啟動，至2004年兩期農(nóng)網(wǎng)建設(shè)和改造工程歷時6年。國家共投入2100多億元，惠及1.5億戶農(nóng)民，解決了農(nóng)民基本生產(chǎn)生活用電問題。根據(jù)去年全國農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工作會議，1998年以來的農(nóng)村電網(wǎng)改造已投入4622億元。

縣級“代管”終結(jié)

《意見》指出，“十二五”期間，要深化農(nóng)村電力體制改革，全面取消縣級電網(wǎng)企業(yè)“代管體制”，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度要求和公平自愿原則，通過無償劃轉(zhuǎn)、股份制改造等多種形式，建立有利于促進(jìn)農(nóng)村電力健康發(fā)展的體制機(jī)制。地方管理的電網(wǎng)企業(yè)也要深化改革，鼓勵與大電網(wǎng)企業(yè)通過各種形式的合作或融合，提高供電能力和服務(wù)水平。

事實上，多年來延續(xù)的“代管”體制弊病頗多。據(jù)了解，農(nóng)網(wǎng)改造之前，全國的電網(wǎng)由國家和地方兩大電網(wǎng)構(gòu)成。全國2400多個縣級供電企業(yè)中，直管直供縣、躉售縣、自管自供縣各占三分之一。其中，直管直供縣供電企業(yè)配電網(wǎng)資產(chǎn)主要屬于中央財政，躉售縣和自管自供縣供電企業(yè)配電網(wǎng)資產(chǎn)主要屬于地方財政。這種局面隨著由原國家電力公司推行的農(nóng)網(wǎng)改造而被打破。

當(dāng)時國務(wù)院理順農(nóng)村電力管理體制的形式有三種：一是“上劃”，把縣級電力局(公司)上劃給省電力局(公司)直接管理;二是“代管”，即對暫時不能上劃的，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變的前提下，由省電力局(公司)實行代管;三是股份制，以資產(chǎn)為紐帶組成股份公司。

國家能源局原局長張國寶在去年的全國農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工作會議上表示，“代管”體制對盡快啟動農(nóng)網(wǎng)改造起到了重要作用，但同時也帶來了省電力公司與代管縣電力公司之間產(chǎn)權(quán)不清晰和責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一的問題。

華北電力大學(xué)輸配電系統(tǒng)研究所所長張建華告訴本報記者，實行農(nóng)網(wǎng)改造以來，由于“一省一貸”和“一省兩貸”、“一省多貸”的政策，農(nóng)網(wǎng)改造投資主體較為多元，且每個省、每個地區(qū)的情況都有所不同，農(nóng)電管理體制一直混亂。“‘代管’由省電力公司(實際由地區(qū)供電公司)負(fù)責(zé)縣供電企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子、工資等，縣供電企業(yè)要統(tǒng)一執(zhí)行省電力公司在成本管理、審計監(jiān)督、電網(wǎng)規(guī)劃、調(diào)度管理、電力營銷管理、農(nóng)村電價管理等。取消代管之后，應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)電資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)管。”張建華說。

隨著農(nóng)網(wǎng)改造的推進(jìn)，一些地方的大電網(wǎng)強(qiáng)行“代管”、“上劃”，地方被迫交出電網(wǎng)、資產(chǎn)和權(quán)益，發(fā)電難以自主，供電難以自用，有電難以上網(wǎng)。一位電改專家認(rèn)為，取消“代管”這一過渡政策十分必要，“‘代管’取消之后，各個縣要繼續(xù)進(jìn)行股份制改造，組建股份制公司。”

對此，中投顧問能源行業(yè)研究員周修杰向本報記者表示：“‘代管’體制最大的問題在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，制約了農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)。縣級政府擁有電網(wǎng)所有權(quán)，但是缺乏資金和技術(shù)保障，無力改造電網(wǎng)。電網(wǎng)公司出于產(chǎn)權(quán)不清晰的顧慮不敢大量投入資金和技術(shù)在農(nóng)村電網(wǎng)改造上。新一輪的農(nóng)網(wǎng)改造將取消“代管體制”，將地方供電企業(yè)產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)給國家電網(wǎng)公司，實現(xiàn)電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)任明確。”

“對于《意見》中的‘取消代管之后，通過無償劃轉(zhuǎn)、股份制改造等多種形式，建立有利于促進(jìn)農(nóng)村電力健康發(fā)展的體制機(jī)制，鼓勵地方管理的電網(wǎng)企業(yè)與大電網(wǎng)企業(yè)通過各種形式的合作或融合’應(yīng)充分考慮農(nóng)村電力資源分布的區(qū)域性和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況下的用能消費(fèi)結(jié)構(gòu)。”這位電改專家對本報記者表示，“劃轉(zhuǎn)必須在縣供電企業(yè)‘資源’，省(區(qū))、市‘支持’的情況下進(jìn)行，必須因地制宜，才能保證農(nóng)村電網(wǎng)的健康發(fā)展。可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，適當(dāng)有償劃轉(zhuǎn)。”

厘清農(nóng)電資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是關(guān)鍵

《意見》中還進(jìn)一步提出要完善農(nóng)網(wǎng)還貸資金管理，繼續(xù)執(zhí)行每千瓦時電量加收2分錢人民幣的農(nóng)網(wǎng)還貸資金政策，專項用于農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造升級工程貸款的還本付息。《意見》要求有關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)管，指導(dǎo)督促電網(wǎng)企業(yè)嚴(yán)格按照國家有關(guān)規(guī)定征收、使用農(nóng)網(wǎng)還貸資金，同時，要積極研究農(nóng)網(wǎng)還貸資金統(tǒng)籌使用機(jī)制，加強(qiáng)對中西部地區(qū)的扶持，建立對農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)改造、運(yùn)營維護(hù)持續(xù)投入的長效機(jī)制。

“如果這兩分錢的農(nóng)網(wǎng)還貸資金能夠嚴(yán)格用于農(nóng)網(wǎng)改造建設(shè)和還本付息，資金流向和用途能夠監(jiān)管到位的話，農(nóng)網(wǎng)改造的資金會充裕許多。”上述電改專家給記者算了一筆賬，“以2010年為例，去年全社會用電量累計達(dá)4.19萬億千瓦時，執(zhí)行每千瓦時電量加收2分錢人民幣的農(nóng)網(wǎng)還貸資金后有800多億元的資金。該政策已執(zhí)行十年，所吸收的資金十分可觀。”

周修杰指出，加強(qiáng)農(nóng)網(wǎng)還貸資金的監(jiān)管可將收取的農(nóng)網(wǎng)還貸資金單獨(dú)核算，集中繳付，即由下級電力企業(yè)上繳到省級電力企業(yè)，然后由省級電力公司上繳財政部，最終上繳中央或省級國庫，嚴(yán)禁挪用。此外，農(nóng)網(wǎng)還貸資金處理使用必須編制相關(guān)的使用預(yù)算，報財政部和省級財政部門予以審批，且使用單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算將資金使用在規(guī)定的用途上，并接受財政部門、審計部門的監(jiān)督。農(nóng)網(wǎng)體制改革中要考慮到農(nóng)民、縣級企業(yè)、縣政府、國家電網(wǎng)公司等各方面的利益的均衡，通過合理協(xié)商，推動管理體制的不斷改進(jìn)。

廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)也認(rèn)為，農(nóng)網(wǎng)還貸資金管理的關(guān)鍵問題還在于利益分配。他對本報記者表示，“十二五”期間主要要保證這一專項資金的監(jiān)管透明和資金流向目標(biāo)合理。

“在我國由發(fā)改委核定電價，電網(wǎng)公司是全部電力的唯一購買方和銷售方的情況下，并入電價收取的2分錢農(nóng)網(wǎng)還貸資金很難監(jiān)管到位。說到底，我國農(nóng)電體制改革與我國電力體制改革的方向和目標(biāo)是一致的。”上述電力改革權(quán)威人士認(rèn)為，“無論是直供直管縣、躉售縣還是自供自管縣的供電企業(yè)，都應(yīng)按照‘產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)’的要求來建立現(xiàn)代企業(yè)制度，成立獨(dú)立配電公司，參與配電端的改革和市場競爭。要鼓勵各類投資者投資農(nóng)村電網(wǎng)，參與供電企業(yè)改制、改組。”
周修杰進(jìn)一步表示，“十二五”期間深化農(nóng)村電力體制改革中的首要問題是產(chǎn)權(quán)歸屬問題，使用權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的劃分必須按照現(xiàn)代企業(yè)管理機(jī)制加以解決，推動農(nóng)村電力公司的規(guī)范化、市場化改造，逐步改變管理機(jī)制僵化的問題。