2011年5月9日—10日，第三輪中美戰略與經濟對話在美國華盛頓舉行，中美在清潔能源領域的多層次互動成為關注焦點。5月9日，世界自然基金會發布報告指出，中國清潔能源技術的產值超過640億美元，居世界第一。毋庸置疑，中國正以積極的姿態向清潔能源大國邁進；清潔能源領域已然成為未來中國政治、經濟、外交和科技面臨的戰略性重大議題之一。

清潔能源已成為大國交往的重大議題

與其他國家重大利益相同，能源與政治已經成為國家外交政策一個整體中的兩面，特別是在各國均視能源為國家安全根本保證的背景下，能源無疑是政治交往與談判中的籌碼，一旦掌握了能源問題的主動權，也就自然可以獲得在眾多國際問題上的發言權和主動權。并且，對于中國來說，更為急迫的是，作為世界上第二大能源消費國和主要溫室氣體排放國，中國面臨著全球壓力，中國的清潔能源戰略必然具有全球意義。

以中美清潔能源合作為例，自1979年雙方簽署中美科技合作協定以來，能源科技合作一直是雙方合作的重要內容。1997年雙方發起了中美環境和發展論壇，促使雙方高層對能源、環境、科技、貿易和發展問題的一體化予以關注，在某種程度上可以將它看成中美戰略經濟對話（SED）的前身。2006年以來，中美戰略經濟對話議程將能源、環境和技術創新問題包括進去，這就表明科技議題高度滲入了國際合作領域。2009年中美兩國首腦會談發表聯合聲明，強調雙方開展清潔能源合作的重要性，雙方同意成立中美清潔能源聯合研究中心，承諾在未來的5年中共同投入1.5億美元用于聯合研究。第二輪對話中，中美雙方簽署了5項新能源合作協議，26項成果中12項和新能源有關。第三輪對話所達成的戰略軌道下的48項協議中，有15項直接涉及能源。

與歐盟清潔能源合作方面，中國與歐盟建立了能源合作大會機制，開展了中歐氣候變化部長級對話與合作機制，啟動了中歐清潔能源中心項目，中國與德國、英國、法國等國在燃煤近零排放、電動汽車和節能建筑、核能等領域開展了廣泛的合作。

鑒于能源科技國際合作的重要性，如何在新的國際形勢下，轉變觀念、確立重點、明確思路尤為重要。

首先，在思想上，要轉變把清潔能源國際科技合作的作用主要局限于獲得更多的國外資金或實物援助的觀念，要充分認識到通過清潔能源外交把握、運用和加強中國話語權的時機已經到來。目前能源問題是全球議題中的熱點，中國能源問題的研究和傳播已經成為國外政策研究的焦點，并且成了國際輿論的重要組成部分。

其次，在制度上，鑒于能源外交的敏感性與重要性，當前中國應寓能源外交于周邊外交、多邊外交、大國外交、經濟外交之中，為中國能源全球配置體系創造良好的國際環境。

再次，目前在全球能源外交中，中國還是個“小伙伴”，在主要能源組織中缺乏足夠的發言權，更談不上主導權。中國目前不是具有法律約束力的主要國際能源組織的成員，游離于西方主導的國際能源合作體系之外，容易被國際體系、規則和慣例“邊緣化”。中國參與的國際能源合作組織往往是協調型或對話型組織，而諸如同盟型與協作型等有法律規則的國際能源組織則并未加入。應在充分研究論證的基礎上，適時加入相應的國際組織，參與國際規則的制定，加大話語權。

全球能源外交戰略重心轉移

一般來說，能源外交主要涉及三個領域：傳統（化石）能源的跨國開采和貿易；清潔能源和新能源的技術研發和市場培育；能源資本市場的國際化經營。以往，國際社會在能源領域對中國的關注主要集中在：由于中國是工業化的后來者，中國能源企業在世界各地獲取能源，從而闖入了西方國家的勢力范圍，他們因此制造出“中國能源威脅論”，并通過各種方式為中國獲取國外能源設置障礙。如2005年中海油競購尤尼科案造成中美能源摩擦，進而影響了雙邊關系。

以前國際能源問題的關注焦點在于到處找油找氣；2008年金融危機以來，國際上對能源問題的關注焦點逐步發生了重大轉變：發達國家紛紛轉向清潔能源（包括傳統能源的清潔化以及可再生能源）、能效和節能、智能電網等領域，并開始探討公共財政如何支持以及大企業下一波的投資方向。正是基于這些新變化，國際社會對中國企業購買、投資海外油田氣田已沒有金融危機前那么敏感，轉而對中國發展清潔能源給予了高度關注。

2010年5月12日，美國參議院公布了《國家能源法案》（又名“氣候與能源法案”）的草案版本，法案的核心思想便是美國能源供應要實現自給化，實現最大程度上的“自給自足”。

2010年11月29日，美國總統科技顧問委員會（PCAST）發布報告《送呈美國總統：通過一項綜合的聯邦能源政策加速能源技術轉變的步伐》，報告的最重要建議是：奧巴馬政府需要建立一個新的流程，以形成一套更加和諧與健全的聯邦能源政策，其中的主要部分就是加速能源科技創新。2011年5月10日，美國能源部發布了2011年戰略規劃，對通過科技創新應對能源、環境以及核安全的挑戰，確保國家安全與繁榮規劃了藍圖。該戰略規劃分為四個部分，第一部分就是盡快而有效地促進美國能源結構的轉變，確保美國在清潔能源技術方面的領先地位。

這些世界政治頂層議程的變化與動向都充分說明了，美國正在促進一個新的全球清潔能源投資市場的形成，利用它來推動國際氣候變化談判，為本國占據未來世界中能源領域的制高點。

中國與發達國家的認識差異

筆者認為，中國與發達國家對清潔能源問題的認識，以及對彼此的預期，存在四點主要差異和分歧，由此造成了一些誤解和摩擦。

首先，在對清潔能源和氣候變化相關問題的認識上存在諸多差異，特別是對國際氣候變化合作的“共同但有區別的責任原則”存在理解上的明顯分歧。以美國為例。美國提倡“祖父原則”：即維持現狀，當前有多少排放，是今后排放量分配的基礎。而中國則強調按照經濟發展的需求做出安排，更強調人均排放原則，希望通過合作謀求共贏。此外，在國際合作方式上兩國也存在著差別：中國希望在聯合國框架內通過多邊協商談判來解決全球的能源環境問題，美國往往從單邊的大國角度，謀求通過聯合國框架之外的機制來解決，如“G8+5”。

其次，在合作的概念上存在分歧。中國更多地強調合作中的相互交換、互惠的一面，發達國家則更多地強調兩國對第三方或兩國共同面臨的問題采取相似的、協調一致的立場。例如在中美海外能源合作問題上，中國希望更多加強雙方在油氣勘探開發、技術轉讓等領域的互惠合作；美國則強調中方應與美國一道對某些不跟從美國的能源富國采取與西方一致的遏制政策或至少不加強與其能源合作，突出的是與美國的配合、協作。

再次，在清潔能源核心技術轉讓、資金援助上意見不一。在技術轉讓方面，中國主張技術轉讓應優先安排，發達國家應考慮發展中國家的實際情況，以優惠條件轉讓新技術。發達國家則極力推動技術轉讓的完全商業化，強調技術為私營企業所有，政府無權干涉。

第四，中國被征收“碳關稅”的可能性極大。《美國清潔能源安全法案》所謂“碳關稅”條款規定，從2020年起，對不接受污染物減排標準的國家實行貿易制裁，具體的措施將表現為對包括中國在內的未達到碳排放標準的外國產品征收懲罰性關稅。研究表明，如果征收碳關稅，中國產品出口的總體稅負將在20％左右。按目前歐盟碳排放交易市場價格（45美元/噸CO2）對中國產品征收碳關稅，將使得中國企業每年增加約550億美元額外負擔，中國進入歐美市場的產品關稅將從目前3%—4%的水平上提高約14個百分點。

目前機電、建材、化工、鋼鐵等高碳產業占據了中國出口市場一半以上的比重，如果開征“碳關稅”，短期內必然會對上述行業造成嚴重負面影響。并且，按照技術互換協議條款規定，如果想在清潔能源領域獲得美國的技術支持與援助，就必須接受美國的減排標準，這就相當于同意美國針對中國進口企業征收碳關稅。我們應謹記歐盟REACH指令（全稱《關于化學品注冊、評估、許可和限制法案》）帶來的教訓，在“碳關稅”問題上應及早分析其影響，并提前采取應對措施。

國家戰略的頂層設計

縱觀近幾年來諸多重大國內外高層會議等傳遞出的信息，折射出世界政治頂層議程的變化：金融風暴引發對西方價值觀的反思將影響全球經濟一體化進程；美國在國際政治中的霸權地位顯著衰減，世界力量分布格局出現新動向，國際社會期待中國更好地發揮領導作用，這給中國帶來了機遇和挑戰；環保主義者的運動逐漸強勢，并出現環保價值一元化的傾向。毋庸置疑，這些思潮將深刻影響未來世界格局，中國必須對此認真研判，在新一輪全球化中找準位置。

在清潔能源國際合作國家戰略方面，中國的基本原則和態度應包括如下五點：

1.中國的基本態度應當是立足現有國際清潔能源格局，不挑戰、不試圖打破既有的能源利益分配。

2.中國的清潔能源合作應當是全方位的。應當考慮政府與企業兩個層面的合作。既參加有關國際組織的協調、對話機制，也要鼓勵能源企業走出去。

3.中國應當加深與全球層面國際清潔能源組織的合作程度，拓展與區域層面國際組織的科技合作，特別是在中國作為重要成員或主要成員的國際組織中推動創建清潔能源合作的政治框架。

4.要加強與主要能源消費國的協調，特別要注意避免清潔能源競爭關系的政治化，避免直接沖突。從清潔能源合作的發展歷史看，雙邊合作的緊密程度直接決定了在面臨突發事件時一國抵御風險的能力。

5.作為世界主要能源消費國和二氧化碳排放國，中國應當積極參與、嘗試主導清潔能源合作的重要議題，在全面參與協調型或對話型組織的同時，積極爭取在同盟型和協作型國際組織中的話語權。

（作者單位：科技部高新司能源與交通處，中國科學技術信息研究所）